新《预算法》的主要变化及影响

　　二、 新《预算法》的主要变化及影响

　　2.1《预算法》的修订背景及修订历程。

　　原预算法颁布于 1994 年，并于 1995 年 1 月 1 日开始实施。该法颁布于分税制度实施之后，为了加强对政府预算的管理，国家在此前后分别对各个领域制定了一系列的法律法规予以辅助。如：《预算法实施条例》、《国家预算管理条例》等。由于原预算法的颁布正值我国市场经济体制发展完善初期的大背景下，所以此法仍有着一些计划经济体制的特征。原预算法适合当时的情况，取得了很大的成效，但是随着环境的变化和公共财政改革的深入，原预算法的不足日益凸显，主要体现在以下几个方面：

　　（1）预算原则的欠缺。预算法作为一项法律，应指导今后几年甚至十几年的预算管理工作。随着时代背景的变化，经济发展形势也有所改变，因此，在实际情况下必然会出现一些条款无法涵盖以及条款以外的新问题，这就需要根据立法的基本原则来解决。

　　原预算法强调的宗旨是"为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控",其本身就未将政府部门纳入管理规范的对象中。与现代财政管理体系的要求不符，无法实现社会的监督，更别提人民期望的公开透明原则。 （2）预算审批权限及内容不具体。原预算法虽然在审批权方面明确了是各级人民代表大会，但是对于具体细节问题却予以忽视，并没有形成具体的表述，使得操作程序、预算审批流于形式。比如说审批权是由人大哪个部门审批，各部门审批的具体内容是哪些，最终审批形成哪些意见，意见又该向哪个部门申报等。（3）预算编制口径不全面。原预算法只是强调了政府预算包括中央预算和地方预算，但是对于资金性质，什么样的资金应纳入预算并没有具体规定。尤其是近年来大家普遍关注的土地收入、国有企业收入、公务员工资以及各项补贴等，在原预算法的框架下，无法全面了解其收支情况。

　　（4）预算编制的标准粗犷。原预算法只是按照其功能进行了简单分类，并没有做出细致的经济分类标准，使得审批工作更加复杂，致使预算公开的实际数据大大缩水。此外，由于预算编制并没有建立在年度预算支出绩效评价的基础上，国有资金的使用效率也大打折扣。原预算法在关于预算编制上仅提出"收支平衡"、 "参考上一年预算执行情况和本年度收支预测"等一些笼统的要求，这样便催生了对"收支平衡"的一味追求，削弱了税收对经济的调节作用，导致"收过头税"和"年底突击花钱"的现象。 （5）预算编制、审批的时间安排不合理。根据原预算法及实施条例关于预算编报、审批的规定计算，留给基层财政部门实际编制预算时间只有一两个月，那么分拨给部分地区的时间极可能只有一周左右的时间。同样，留给全国人大的审核时间也只有 1 个月左右。可想而知，单是汇总工作都略显超负，更别提在短时间内对数以万亿元的数据做出精细化的审核并保证审核数据的效果。 （6）关于地方政府举债规定的欠缺。原预算法明确规定"除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券",即原则上禁止地方政府举债。然而根据审计署公布的数据却表明地方政府有偿还责任的债务已超过 10 万亿人民币，而且还存在一部分隐形债务。针对这些漏洞，必须在制度上进行规范指导，建立健全的监督、掌控机制。 （7）预算公开原则的缺失。尽管自 2010年起至今，中央部门预算公开已经是第五个年头，但是对于原预算法对预算公开原则没有任何相关表述，无疑是一个亟待填补的法律空白，正所谓"无规矩不成方圆".只有形成的明确的法律明文，政府预算公开原则才能顺利进行，才能体现预算民主化。

　　（8）问责条款操作性不强。原预算法没有针对政府预算没有明确的法律明文，致使没有明确的法律依据，从而催生了"打擦边球"以及"钻法律空子"的现象。原预算法中明确的违法行为仅有"擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加"、"擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款"、"隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出"三项。对于违法行为的处理也只是"追求行政责任"、"行政处分"两种。不管是违法行为的具体内容，还是对责任人的处理方式，甚至是违法行为的恶劣程度都过于简陋、笼统，给追责、量刑、定罪的具体操作带来了很大的困难，给决策者留下了太大的"自由发挥"空间。

　　因此，预算法亟需修订，2014 年 8 月 31 日，历经两届全国人大四次审议的预算法修正案，翻开了预算法律制度的新篇章。其改进主要体现在以下几个方面：（1）确立了全口径预算体系。针对原预算法中没有明确什么样的资金纳入预算范围，新预算法确立了四本预算组成的全口径预算体系，并对四本预算的功能、编制原则以及相互关系进行了规范界定。同时，为了更加符合现代预算完整性的要求，新预算法删除了原预算法中"不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。"的相关表述。将乡级预算也纳入法定的预算范围内，明确了中央、省、市、县、乡五级政府预算的预算体系。 （2）明确公开透明的预算原则。政府预算公开的原则已经成为人民的共识，因此，在新预算法的开篇总则第一条中就明确了"规范政府收支行为"、"公开透明"的预算原则。并针对预算公开中可能遇到的诸多细化问题，在后续的条款中都做出了明确的规定，例如：预算公开的内容、时间、解释说明以及法律责任等。新《预算法》规定："各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后 20 日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。"通过全过程、全方位的预算公开，交给人民一本"放心账".

　　（3）建立跨年度预算平衡机制。上文有提及原预算法对于预算编制仅提到"收支平衡"、"参考上一年预算执行情况和本年度收支预测",将预算审查的重点着眼于"收支平衡",催生了"收过头税"和"年底突击花钱"的现象。新预算法为了规避这些陋习，将人大预算审查的重点修改为：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。同时，新预算法将预算管理重点着眼于资金使用效益的关注，具体实施措施是要求各级政府建立跨年度预算平衡机制，通过设置预算稳定调节基金弥补以后年度预算资金的问题。如果出现资金的短入，可以通过调入预算稳定调节基金、减少支出能方式来实现收支平衡，如果这些方法还是不能解决，可以经批准增列赤字，打破一味追求收支平衡的僵局。跨年度预算平衡机制的有效实行，有利于保障财政政策的可持续性和前瞻性，为未来编制中长期财政规划和多年滚动预算提供了依据。（4）规范地方政府债务管理，严控债务风险。地方政府形成的一些隐性债务，越是隐性越容易被忽视，越是存在风险。新预算法增加了允许地方政府债务的规定，打破了禁止地方政府债务的原则。并对地方政府债务问题，从举债主体、规模、用途、方式、管控五个方面做出限制性规定，使得地方政府债务问题更加规范，更加可以摆到桌面上。从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么用、怎么还的问题，更加有利于社会和人大的监督，更有效地规避暗箱操作中存在的风险。（5）审查监督、追责机制更加务实。新预算法为人大审查监督、追责做出了明确的法律依据，做到有法可依。一是让预算草案更加亲民，细化了预算草案的编制要求，让人们能够"看的清、看得懂";二是完善预算初步审查制度，在第二十二条中明确了初步审查范围，并对审查机构、审查时间都做出了明确规定。三是明确了预算审查的重点内容、预算调整审查的有关程序以及预算执行监督的有关规定。同时，在"法律责任"和"行政处理"上更加细化，可以根据行为的恶劣程度做出不同处理。例如详细列举了一些违法事项的具体行为，并将"追求行政责任"、"行政处分"落实到"降级、撤职、开除"等十分具体的处理办法，有利于人大审查监督的权利由"虚"转变为"实".

　　2.2新预算法的主要变化。

　　（1）完善政府预算体系，健全透明预算制度。

　　随着预算管理制度的不断深化改革，为了符合现代预算完整性的要求，近年来我国已将所有财政收支全部都纳入政府预算中，取消了之前的预算外资金。明确规定政府的全部收入和支出都纳入预算，接受人大审查监督。新预算法明确新增："预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。"同时对四本预算功能定位、编制原则以及相互关系作出规范。

　　公开透明是现代财政制度的基本特征，是上交一本"放心账"的基本保障。自 2010年开始至今的 5 年中，在推进预算、决算公开方面做了大量的工作，但是原预算法没有明确的法律明文。为了巩固、深化改革，新预算法增加了明确规定："除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后 20 日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。"（2）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。

　　原预算法规定预算编制仅提到"收支平衡、参考上一年预算执行情况和本年度收支预测",规定预算审查的重点是收支平衡，同时给预算收入征收部门制定了时间任务。在客观上各部门为了维持"收支平衡"这条准绳，刻意控制经济数据的波动，在经济增长放缓时，为了完成上缴任务征收"过头税",造成经济的"华而不实",数据漂亮，而实际却是"败絮其中";亦或是在经济过热时，为了控制在"收支平衡"的准绳范围内，不抬高基数，该收不收，造成"藏富于民、年底突击花钱",致使经济"热上加热",没有调控的依据。这样既不利于依法征税，也不利于国家进行宏观调控。根据十八届三中全会关于"审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展"的要求。

　　新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为了确保收入预算从原先的形式主义落实为预期性，新预算法要求各级预算的标准要结合实际，要以经济为准绳与社会发展水平相适应，不得给预算收入征收部门下达制定的目标，走形式主义。

　　同时，为了让财政预算行之有效，完成财政宏观调控的需要，新预算法强调各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。通过设置预算稳定调节基金弥补以后年度预算资金的问题。如果出现资金的短入，可以通过调入预算稳定调节基金、减少支出能方式来实现收支平衡，如果这些方法还是不能解决，可以经批准增列赤字，报财政部备案，并在下一年预算中予以弥补。跨年度预算平衡机制的有效实行，有利于保障财政政策的可持续性和前瞻性，为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。

　　（3）规范地方政府债务管理，严控债务风险。

　　原预算法规定，"地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字"、" 除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券",这在原则上则是表明地方政府不得举债。但是实际上，根据审计局公布的数据中表明地方政府有偿还责任的债务已超过 10 万亿人民币。由于经济大发展，地方政府趋于长久发展的考虑，采用了多种融资方式已形成了大规模的政府债务。然而这些债务时隐性的，多数都没有纳入预算管理中，脱离了监督的范围，存在这一定得风险隐患。为了规范地方政府的管理，按照疏堵结合的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定。

　　从举债主体、规模、用途、方式、管控五个方面做出限制性规定，使得地方政府债务问题更加规范，更加可以摆到桌面上。只有经过国务院批准的省级政府才可以举借债务，一般的行政事业单位不允许举借债务；举借的债务只能用于公益性资本支出，举借债务的规模；由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么用、怎么还的问题，更加有利于社会和人大的监督，更有效地规避暗箱操作中存在的风险。

　　（4）完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。

　　由于中央与地方政府以及地方与地方政府之间的经济不平衡，国家为了调节各区域间各项社会经济事业的协调发展，缩小区域间的财力差距，实行了财政转移支付制度。但是转移支付制度存在专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题，新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少"跑部钱进"现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。

　　（5）坚持厉行节约，硬化预算支出约束。

　　为了贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，新预算法也做出了相应的改革和要求。首先针对节约的问题，新预算法强调对各级政府、各部门、各单位的机关运行经费上有所控制，例如公车的数量、楼堂馆所等基础设施的建设等。讲求绩效与收支平衡的原则，贯彻勤俭节约的原则，对各级政府、各部门、各单位在预算之外或超预算标准的经费从全过程、多方面解释，钱是怎么花，花在哪，是否有必要花做出公开问责。对预算之外或者超预算标准建设的楼堂馆所，责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。

　　现代预算管理的灵魂就是通过硬化预算对政府支出做出约束，其最高境界就是将预算作为一种意识，使之成为"沉默的政府宪法".而硬化预算支出约束的关键就在于不可随意增开政府收支的口子。为此，新预算法增加规定：在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。

　　例如国库集中收付制度就是财政改革实践中比较成熟的制度，预算单位可以使用资金但是见不到资金，还没有使用的资金仍然保留在国库单一账户中。为体现这一改革成果，新预算法增加规定："国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。"2.3新预算法对行政事业单位财务管理的影响。

　　（1）促进行政事业单位加强全面预算管理。

　　行政事业单位是一类社会地位比较特殊的单位，它既承担着社会公共事务的管理、监督和服务的职能，同时自己又直接或间接的参与经济建设，因此，事业单位会出现预算编制不全面，预算外资金与预算内资金相脱节的现象。为了改变这一不良现状，预算管理制度不断深化改革。新预算法规定，我国已取消预算外资金，将所有的财政收支全部纳入政府预算中。有了相应的规定外，新预算法在执行和处理方面也有了明确的法律依据，促使着行政事业单位建立健全的预算管理体系。就对目前而言，行政事业单位纳入部门预算收入的有：行政事业类收入、财政补助收入以及国有资产有偿使用收入（如：利息收入、出租收入、出售收入等）。但是根据新预算法的精神表明，将会更进一步扩大行政事业单位预算收支的范围，比如说课题收入、经营收入以及科研成果转化收入等都将纳入部门预算管理中。

　　目前在行政事业单位中一直运用着一年一算的预算管理方法，为了每年能交出漂亮的数据，往往会出现一些虚假数据，不利于国家的宏观调控。新预算法提出跨年度平衡预算的政策，不得给预算收入征收部门下达制定的目标，发展的同时还兼顾长远利益。这些都要求行政事业单位树立"大预算"财务管理理念，为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。要做好全面预算管理，各行政事业单位应当正视当前存在的一些弊端，一一予以解决。首先应当解决思想问题，从根本上重视起全面预算管理，健全预算组织机构设置，增加人员配备；其次要合理安排预算时间，严谨预算过程，提高预算质量；再者就是改善诸如"基数法"之类的缺乏科学合理性的预算方法，最后就是为了确保行之有效的执行力度，建立健全的监督、执行体制。

　　（2）促进行政事业单位预算管理精细化。

　　要做好全面预算管理，各行政事业单位要做到"三全"政策：全员参与、全额管理，全程管理。在预算编制、预算执行、预算调整、预算决算以及预算的考核与评价等全过程进行流程化管理，建立相关制度，加强内部控制，明确权限分工，做到预算的精细化管理。目前我国预算收支编制主要是按功能和按经济分类两套主要体系，在财政预算公开方面一般是按照功能性分类。新预算法对此作出补充，在政府支出上按功能性分类之后还要按经济作出分类，促进预算的进一步细化。目前的行政事业单位在执行预算过程中往往都采用"两张皮"的对策，一套用以上报主管部门，另一套则是行政事业单位内部的预算。对上缴的数据做出漂亮的处理，从而出现大量不真实的数据。

　　新预算法采用的功能与经济分类双向管理，使得预算编制更加立体化，这种"两张皮"的做法就难以继续执行了。如果出现内外预算不一的现象，预算就难以执行，资金也就难以支付。因此，行政事业单位在新预算法的严控下，必须先在内部做好"几上几下"的校对预算，然后才能根据财政要求编制财政部门预算，做到内外预算高度统一。

　　除了做好"三全"政策，还要保证做到"三早"原则：早规划、早实施，早编制。首先各行政事业单位要实事求是，根据自身的发展做好规划，落实好当年的主要工作任务；做好规划，不能只做"空谈"主义，其次就是要做好落实工作，按照规定尽早开展项目的论证、采购的报批工作，便于规划资金的调度使用，提高预算的执行率；最后就是早编制问题，各行政事业单位内部预算在每年的 11 月份才开始编制，但是向上级上报的时间却是在 10 月份，因此，行政事业单位内部预算编制要早于财政部门预算的编制，这样才能形成统一细化的预算体系，提高预算的科学性和有效性。

　　（3）促进行政事业单位会计核算精细化。

　　新预算法规定，"决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款".其中提及到的"决算草案与预算相对应",为了满足人大审查需要做到这点，各部门在决算中就要按照预算口径进行转化，最重要的就是要做好日常会计核算工作。

　　同样，新预算的这条规定又要求实际会计核算中既要按功能分类进行核算，又要按经济分类进行核算。因此，行政事业单位在日常会计核算中为了满足不同会计信息使用者的不同需要，就要在全面真实反映行政事业单位整体财务状况的前提下，还要兼顾会计核算的精细化。既要通过会计信息化软件设置不同的会计科目、项目及核算主体来满足财政监管、职工查询的多维需求，还要兼顾便于资源配置及落实管理的责任。

　　（4）促进财务人员加强学习。

　　由于很多行政事业单位的领导对于预算管理的重要性缺乏高度认识，因此，预算机构形同虚设，财务人员的工作态度也有所怠慢。但是，随着预算管理制度改革的不断深化，行政事业单位财务工作不断创新给行政事业单位财务人员也带来了新的挑战。面对新的挑战，财务人员只有通过不断的学习充电，丰富自己的知识才能适应改革前进的步伐。首先要从意识着手，要从根本上肃清以往散漫的态度，从意识上重视预算管理，做到依法理财意识和改革创新意识。其次就是处理好四种关系：处理好内部管理与外部要求的关系；处理好业务工作与财务管理的关系，强调支出要求与绩效管理；处理好发展规划与当期预算的关系；处理好临时工作与经常工作的关系。再者就是增强自身的政治敏感性和时间敏感性，让每位财务人员明白预算不仅仅是漂亮的数据，其中更加牵涉到宏观调控的政治问题。并且还要要求每位财务人员要有工作时间的严谨性，做到资金时间价值的观念，在追求资金使用效益的同时提高执行率。最后就是要求财务人员针对自身的条件，为自己制定一个好的学习方法。针对新的政策法规要学习好其中的精髓，融会贯通做到学为所用，勇于实践。