法律在对农民权利保护中的不足

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【题目】城镇化进程中农民权利的维护研究 
【引言  第一章】文化多样性理论概述  
【2.1】农民应有的权利清单及其在城镇化中的缺失 
【2.2】法律在对农民权利保护中的不足 
【2.3】文化多样性对完善城镇化中农民权利法律保护的认识 
【第三章】完善城镇化中农民权利法律保护的建议 
【结语/参考文献】城镇化下农民权利保护问题研究结语与参考文献

　　2.2 法律在对农民权利保护中的不足

　　在我国城镇化的过程中，不仅是上述内容中农民的民生选择权、生存发展权、环境权利存在着缺失。即使是理应保护权利的法律，或是在政府推动城镇化这一过程中隐身或是在城镇化侵害农民权益这一结果上难有作为。我们要注意的是，法律的缺位不仅是农民权益受到侵害的原因之一，它同时也是受到城镇化冲击的一部分。在这种层面上，农民权利的缺失与法律保护的缺失是相伴而生的，他们都是我国城镇化这一浪潮中要应对、解决的问题。

　　2.2.1 政府主导模式下政策取代法律

　　在论述我国城镇化问题的时候，政治学、经济学、社会学包括法学界各个领域的学者基本对我国城镇化的特质有着共同的认识：既与西方发达国家的城镇化不同，我国城镇化在实现的过程中体现出的是政府主导推动的特点。而西方发达国家更多的是由工业化发起，更多依靠市场推动的具有自发性、渐进性的城镇化。这并不是说中国的城镇化毫无市场推动的影响，而是因为这种模式与西方自发城镇化相比需要更多的计划、意识去主动推进。可以看到，政府主导推进城镇化有诸多优点，例如可以更快更好的整合资源，可以以更有预见性的城市发展模式去规划。但是，需要指出的是，我国现阶段政府主导下的城镇化，不可避免的要使用行政权力。而行政权力在资本和政绩的影响下又难免自觉的合法合理运作。

　　政府在依靠行政权力推动城镇化的过程中，起到“法律”这一指引作用的却不是法律本身，更多的时候“政策”取代了“法律”.这里着重论述的是对城镇化进程起指导作用的法律缺失，没有论及对城镇化带来的问题例如农民某项权益保护这一具体法律的缺失。在最新制订实施的《城乡规划法》中，关于城市发展规划的制定、实施、修改与追责这些程序性法律规定是很少的。

　　对城镇化真正起指导作用的政策，不仅是行政权力运行的依据，其本身又是行政权力运行的方式。也就是说，作为一种应该有着一定规范性和可预期的稳定政策很难有其应具备的条件，而它的缺点也是明显的：

　　（1）我国政策的制定往往是因为政府为了达成某一目标，这就造成了政策是以目标为导向而并不是目标以政策为律尺。更进一步说，大多数时候是政策为目标服务而并不是政策去约束目标实现的过程。故而在政府推进城镇化的时候更多的是注重目标而轻视了过程，更轻视了过程中的法律。可以看到从省市到县乡的关于推进城镇化文件中满眼都是“努力实现”“大力实施”“尽快达成”等为目标服务的文字，关于“程序”应该如何运行的论述却寥寥无几，更别提确立法律的规范作用了。例如中国城镇化门户网站--城市化网，笔者在该网站上并没有找到城镇化相关的法律法规等程序性文件。在这种情形下，当城镇化目标与政府利益、考核指标联系在一起时，地方政府往往会为达成目标而摆脱程序的约束，这样的结果是可能使与城镇化中农民的权益受到极大损害。

　　（2）与法律的稳定性不同，政策具备较为灵活的变化性。这种政策的变化性容易使得城镇化的各项工作、规划缺少其应该具有的稳定性、连续性。前任领导旧城改造、现任领导往往不会继续旧城改造而推出建设新城政策，这种多变得政策往往使农民的心理预期落空，其利益也会因政策的改变而受到极大的损害。

　　（3）政策不同于法律，它并没有法律所具有的可上诉和可问责的性质。这种特点使得农民在因为政策失误导致自身权益受损时无法上诉、问责，也无法通过法律寻求应该由的救济。而制定政策的三拍领导（拍拍脑袋决策，拍拍胸脯实行，拍拍屁股走人）却可以免于法律的责难，承受政策失误带来危害的只能是无法离开的农民群体。

　　2.2.2 现有法律无法适应城镇化模式的多样化

　　城镇化中法律对农民权利保护的缺失不仅是因为政策替代了法律发挥作用，也是因为我国区域特点不同、城镇化的模式是多样的，而国家制定的法律要保持一个稳定性，在这种情况下法律很难对某一区域城镇化可能出现的损害农民权益的问题进行提前预期并做出相应的权利保护的规定。法律之所以面临这种难题，是因为我国多种城镇化发展模式的并存。

　　李强、陈宇琳在《中国城镇化“推进模式”研究》一文中认为：“从世界各国城镇化的空间发展方式看，主要可以概括为四种：内部重组、连续发展、跳跃发展和就地发展，欧美国家以连续发展为主，就是以现有城市为依托，随着土地在市场作用下形成级差地租，推动城市空间不断向外扩展，即通常所说的城市蔓延。”

　　而我国东西部地区经济发展差别较大、平原山地等地形分布复杂、区域文化观念差别，加之我国城镇化主要依靠政府主导推进，这就导致了我国城镇化模式是多样的。总结该文章我们可以得出以下图表：

　　通过图表我们可以看出不同的城镇化模式，主导它推进的政府行政权力程度是不同的，建立开发区、建设新区和新城、旧城改造、建设中央商务区主要依靠自上而下的政府主导。而城市拓展、乡镇产业化和村庄产业化，在政府主导的同时还有着自下而上的市场推动。这两种情形下，法律对行政权力的约束、对程序运行的制度设计自然应该是不同的。同样，图表中七种城镇化推进模式对农村土地的需求是各不相同的，这就导致了与被需求土地农民的权益的法律保护方式、程度也是不同的。我国与西方发达国家不同的是：西方城镇化往往只有依靠市场推进城市拓展这样一个模式，其所有的城市形成、发展面临的法律问题也是相似的。而我国不仅城镇化发展模式是多样的，又因为依靠的是政府主导，一个区域的城镇化很多情况下同一时间同一空间又存在多种模式。例如一个政府在推进开发区建设的同时也进行旧城改造。这时它面临的法律问题也绝不会是相似的。

　　这仅仅是在理论模式上的不同，将其放在现实城镇化操作中，地理区域为横轴，理论模式为纵轴，我们又将会得到更多的对法律的要求。西北地区经济发展与东部沿海区域经济相比而言存在着不小的差距，其推进城镇化的模式大多是依靠建立开发区、建设新城等政府主导行为，而这种行为农民的土地多数是被动拆迁。而在南方经济较为发达的区域，在建立开发区、建设新城的同时还存在着乡镇产业化、村庄产业化这种自下而上的模式，这种自下而上的城镇化模式农民的土地往往是主动拆迁。而我国法律对于农民主动集中土地建设城镇的这种城镇化模式，无论从程序还是实体权益来看，其内容都是稀薄的。以80年代温州龙港农民自助城镇化为例，其建镇行为最终还是要靠政府行政权力的批准而不是通过完成法律程序获得建镇许可。

　　面对城镇化中这种复杂多变的模式以及多样城镇化对农民权益造成的损害，法律正面临着稳定性与灵活适应性的矛盾。可以说政策的存在不仅是因为行政权力的需要，更是因为法律本身无法应对这种复杂变化的城镇化模式，也就是因为法律其本身就存在着缺点。所以说，城镇化中农民权利的法律保护，我们不仅是要解决法律在权利保护的失位问题，更为核心的是要让法律能够将稳定性与适应性比较融洽的结合。只有首先解决了法律自身的问题，我们才能依靠法律去对城镇化中农民的权益进行保护。