清末西藏新政法制史

　　摘要：清末新政是清王朝在统治风雨飘摇之中采取的自救改革。张荫棠、联豫等人在西藏推行的新政便是在清末新政这一重大背景下进行的。清末新政法制出台法规全面, 涉及西藏行政、经济、文化教育等等, 但由于腐败的满清王朝即将覆灭和财政紧缺, 新政法规很多措施并未实现。最终, 清王朝覆灭, 新政流产。

　　关键词：法制; 新政; 措施;

　　Abstract：The New Deal in the late Qing dynasty is the self-help of reform of Qing dynasty during the dominance. The New Deal in the late Qing New Deal is carried out under this big background by ZHANG Yin tang and Lianyu in Tibet. The New Deal in the late Qing dynasty has legal regulation to comprehension, involving Tibet's administrative, economic, cultural education, etc., but because of the corruption of Qing dynasty is about to collapse and fiscal crunch. Many new regulations measures did not achieve. In the end, there are the the demise of the QING dynasty with the New Deal.

　　Keyword：the rule of law; the new deal; measures;

　　自鸦片战争之后, 清王朝内忧外患。随着清王朝统治危机加深, 于是在1900年颁布“谕约变法”的谕令, 以裁员、开矿、练兵、办学等为主要内容的新政序幕。1906年, 清政府又发布预备立宪上谕, 在全国推行新政, 张荫棠、联豫的西藏新政就在此背景下进行的。

　　在中国西藏地区, 经历了1888年, 英国第一次侵略西藏的战争, 西藏的大门被英帝国主义打开之后, 沙皇俄国也趁机妄想染指西藏, 多次往藏区派考察团, 还派出一些布里亚特蒙古人以学经和经商的名义前往拉萨从事间谍特务工作, 其中著名的如德尔智, 竟然做到了十三世达赖喇嘛的侍读喇嘛。而此时驻藏大臣多为庸碌无能之辈, 如升泰、有泰之流, 其中以有泰为最甚, 有泰在英国第二次侵略西藏的战争中, 没有与藏军共同抗敌, 反而害怕洋人, 不顾清王朝命令, 拒不到前线与英人谈判。更让人气愤的是, 英军进入拉萨, 他又奴颜婢膝给英军送去酒肉犒军, 当荣赫鹏问他为何不去前线谈判, 他反诉“藏民顽固不化”, 自己无权指挥, 荣赫鹏将此话写进蓝皮书, 作为中国在西藏无主权的证据。有泰的这种行为, 遭到官员和百姓的一致反对。正因如此, 清政府终于决定选任优秀的官员来巩固清王朝在西藏的统治。

　　一、张荫棠在西藏实施新政的法制措施

　　1906年4月, 清政府任命张荫棠为副都统, 去西藏查办藏事。同年十月, 张荫棠到达拉萨, 又被任命为驻藏帮办大臣, 到1907年张荫棠担任全权大臣去印度和英国谈判。在总计九个月的时间内他为西藏法制建设规划出很多内容来。1907年, 张荫棠上书清王朝, 主张趁达赖在外未回, 收回政权, 实行新政。清王朝采纳了他的建议, 将该建议作为治理西藏的纲领性文件, 史称《新治藏政策大纲十九条》。

　　(一) 西藏地方政治管理制度改革

　　关于西藏地方政治管理制度的改革, 张荫棠主张政教分离, 达赖、班禅专管宗教方面事宜, 由汉族官员监视, 西藏恢复藏王体制。任命满族亲贵担任西藏行部大臣。设会办大臣一人来管理西藏, 下设正副参赞、左右参议、副参议等五人, 分别管理内治、外交等各个部门。还下令在各地设立道府同知, 用陆军学堂的毕业生来督率西藏的藏族官员, 治理地方, 兼办巡警裁判, 给他们优厚的俸禄。查藏番以营官分治, 就像内地的州县一样, 凡是有藏族官员的地方应该设置一个汉族官员。

　　(二) 西藏地方行政制度的改革

　　关于西藏地方行政制度的改革, 张荫棠提议设立交涉、督练、盐茶、财政、工商、路矿、学务、农务、巡警等九个局, 并且设立了植物园一个区。

　　交涉局办事草章有九条。总局设在拉萨, 分局设在江孜, 其目的是为了三个商埠的进出口贸易情况进行搜集并及时上报。交涉局设总办二人, 翻译四人 (其中中、英文翻译各两人) , 委员八人, 文案两人。规定局内办事人员当中每年选派两三人赴中国印度等地, 考察内政外交;两国交涉事宜以条约为主, 条约必须遵守;派精通藏文少年数人到印度学习英语, 作为翻译的储备人才;交涉遇到重大事情时, 必须上报中央, 由中央作出指示。

　　巡警局共八条草章, 巡警总局设在拉萨, 职能是维护地方治安, 保护国内外官元和商人的生命财产安全, 并负责管理辖区内的路段的修理和维护。下设裁判局和卫生局, 分别管理管理婚姻户口金钱债务等问题和医院卫生等问题。

　　督练局共二十五条草章, 它规定每镇下设粮饷局, 负责官兵粮饷事宜;设立军械局, 负责全军的军械事宜;设立司法局, 负责官兵犯罪者事宜;设立参谋局, 负责所有是战是守的军事策略事宜, 并且可以调遣侦探队。它规定了设总办四人、文案十人、委员数人、教习十人、副教习十人。规定成立新式军队, 名额定为四万人, 先练五千人, 每年递增, 聘请北洋陆军学堂毕业生来做教官, 兼统带, 给予优厚的俸禄。

　　盐茶局共五条草章, 它设总办二人、委员八人、文案四人。规定向四川省购买茶叶种子, 叫百姓自己种植茶叶, 向四川、印度学习种植制造茶叶的方法;设官运茶局于打箭炉, 以利于减轻成本;并且规定在鹿马岭盐井、加拉乌苏沿海等处设置官盐局;规定了走私烟的处罚和盐局设兵沿途护送盐商。

　　财政局共十条草章, 设总办、委员各二人、文案八人。规定设官办银行和铸币厂, 银行招募股分, 官员和商人都可以入股。所得利润, 除用于公费开支外、按股平均分配。一切章程, 按各国银行通例办理。铸币局利息, 一般用作军费, 一半归银行按股份分。在西藏境内、内地如打箭炉、印度境内如噶伦堡等地均设立支行, 以便于货币的兑换及流通。

　　工商局共二十四条草章, 它设总办二人, 劝工官八人, 文案、帮办各二人, 工艺场委若干人。它规定, 首先招揽工匠, 负责教授西藏的子弟学习制作西藏的土特产产品, 然后购买机器;选派聪明子弟去四川、印度去学习工艺;商务委员负责将每个月商品进出口的价格报告给总局, 以便总局能够及时做出应对之策, 抵制帝国主义对我国的经济侵略;藏民如若造出新货物, 或仿造国外造出有利于民间有用的货物, 给以专利, 准在藏专卖十年, 并发给商标牌记, 以防冒充。

　　路矿局共有十四条草章, 它设有总办、帮办各二人, 文案、查路委员、查矿委员各四人。它规定查路委员负责查路修路, 以便于商品、贸易、人员的往来;并指出道路的建设和管理对人员往来、军队调动、货物流通等方面非常重要, 必须加以重视, 道路每一百里设立为一站, 每个站之间必须设立一所提供食宿的店面;路政局必须选派聪明勤劳的少年到印度去学校学习或入铁路局学习铁路工程;查矿委员必须每月检查矿山各个的出产情况, 以确定各矿山应缴纳税款数目;聘请开矿采矿及时若干人详查备案各矿山, 依次确定各矿山是否合法的问题等等。

　　学务局共有十二条草章, 它设有总办、文案、帮办、巡学官各二人。巡学官主要职能是每年往各处考察学务, 择共善普寺各寺改良。它规定藏属大寺应该有学生三百名、中等寺院应该有学生一百五十名、小寺院应该有学生八十名, 选十二岁到二十岁之间的青少年去学习, 前三年学习汉语, 后三年再加上英语, 五年毕业。毕业后根据考试或授予进士、举人等科举功名, 或者被任命为官员、教师或当兵;学生毕业后, 选派选成绩高的出国留学五年, 回西藏委以重任;还规定汉文老师利用空余时间来学习藏文, 有利于融洽关系。

　　农务局共有十五条草章, 它设总办、帮办、文案各二人、劝农官八人, 植物园园丁十余人, 劝农官的职能是往购买农业器具, 咨询作物的种植方法。该规定招揽百姓种植无助荒地, 前两年免租, 第三年收年收成的十分之一;凡领官地种树种草及各种蔬菜等, 也按照上列的办法执行;购蒙古、青海、阿拉伯、山西等地优秀畜种, 广种草地, 发展畜牧业;往各处访购农机式样, 以便于仿造;研究灌溉培植之法等等。

　　关于植物园, 张荫棠主张设立五谷区、蔬菜区、果实区、树木区、花草区, 每区设园丁数名, 司理掘地、种植、灌溉等事。

　　从以上可以看出, 九局所管的事务, 包括了西藏政治、经济、军事、文化等各个方面, 是西藏治事机构一次大的调整。但是, 西藏地方官员虽然表面听从张荫棠的命令, 数月来各局成立, 但是局内的公务多数并没有真正实行起来。正因为如此, 张荫棠任用西藏的僧俗官员管理九局, 希望他们迅速办理九局事务。然而, 由于封建官僚集团内部的矛盾, 张荫棠被清政府调离西藏, 作为全权大臣去和英国谈判, 之后九局章程虽然规详细, 但是负责事务的官员才识不足未能切实实行。

　　二、联豫在西藏实施新政的法制措施

　　(一) 完善驻藏管理体制措施

　　张荫棠调离西藏后, 联豫主政西藏, 依然积极奉行张荫棠治理西藏的政策。为了将权力收归清王朝驻藏官员的手中, 联豫上走清廷, 要求从内地调兵派兵入藏, 清王朝批准这一请求, 并派钟颖带兵进藏, 十三世达赖坚决反对。1910年川军进入拉萨, 十三世达赖逃亡印度。清政府趁机积极实行政教分离。1911年, 清政府向十三世达赖喇嘛重申, 如果想回到西藏, 只准管理宗教事务, 不得干预世俗事务。由此可以看出, 清政府在西藏推行的政教分离得到切实的执行。

　　(二) 改变清中央驻藏大臣衙门行政制度

　　联豫出任驻藏大臣之后, 于宣统二年十一月上奏折, 即《请裁帮办大臣改设左右参赞折》, 裁撤帮办大臣, 该设左右参赞。左参赞在前藏负责办理驻藏办事大臣交代的一应事务;右参赞一在后藏负责办理办事大臣驻藏办事大臣交代的一应事务, 监管三个商埠一应事宜。经联豫奏准, 钱锡宝被任命为右参赞, 罗长裿为左参赞。品级都是从二品。左参赞和驻藏办事大臣一起办公, 不设机构和属员。右参赞设有参赞衙门和衙署工作人员。

　　宣统三年六月二十一日, 联豫向清政府上了《改设治事议事厅设立幕职分科办事折》, 提出改设治事议事各厅, 设立幕职分科办事。就已经裁撤的帮办大臣衙门, 改建治事厅一所, 作为办事处所。又建起一座议事厅, 为各个官员议会的场所。办事大臣每天要到治事厅。办事大臣每十天召集各位官员在议事厅开会。各科事务少的, 就由其他科的代理。设秘书员一人, 由左参赞罗长裿兼任;改原来各房为科, 计有:吏科兼礼科、法科;度支科兼营缮科;军警兼巡警科;交涉兼邮电科;学务兼农工商科, 藩务兼夷情藩属科;还有协理一人。

　　(三) 完善西藏文化教育制度

　　1907年 (光绪三十三年) 10月6日, 西藏印书局成立。同时联豫在西藏仿照四川旬报以及内地各省的官报, 于1908年设立了一所白话报馆, 创办了《西藏白话报》。以爱国尚武为宗旨, 报纸全部用藏文排版, 从而方便了藏族百姓的阅读。

　　1906年, 联豫上奏称设立初级小学两所, 三年为一学期。1907年, 设立学务局, 设汉族官员、总办各一人, 下设监学员、管理员, 管理书籍司事、收支员、书记各一人, 各司其职。根据1911年西藏向清中央学部上报的材料的统计, 联豫在他担任驻藏大臣期间, 共开办十六所新式学堂, 一共有学生三百一十六人, 教职工七十六人。另外, 他在察木多等处都设有汉文蒙养学堂各一处, 并且打算在三十九族等地筹设新式学堂, 招收学生一律不收学费, 藏、汉学生一律平等。1907年5月16日, 联豫又上奏开办藏文传习所、汉文传习所各一所。选派汉人子弟十余人, 专门学习藏语;又选派藏族子弟二十人, 专门学习汉语。藏文传习所以学习和翻译藏文为主, 入学年龄要求为二十岁左右, 并且要求具备藏语和汉语两门语言才能入学, 五年方能毕业;学习藏汉文、历史、译解、数学、哲学、地理、体育等九门学科的课程。汉文传习所, 以学习汉语、汉文为宗旨。录取年龄为二十岁左右, 要精通藏语, 学满五年毕业;学习朗读、文字、历史、讲解、数学、地理、体育等八门学科的课程。在达木地区改换衣冠, 设立小学。

　　三、结语

　　清王朝推行的新政, 是清王朝的统治在风雨飘摇中采取的自救措施, 从根本来说是为了维护清王朝的统治。张荫棠、联豫等人在西藏推行的新政即在此背景下进行。尽管两人在政治、军事、经济、文化教育等方面出台了全面的法规, 可谓是规模宏大。但由于清王朝的风雨飘摇和财政紧张, 多数法律法规最终未能实行。最终, 随着辛亥革命的爆发, 1912年, 清帝退位, 南北共和, 清末西藏地区的新政也随之流产。

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