清末筹备行政审判院的过程、评价及历史意义

　　一、清末立宪与官制改革---行政救济产生的时代背景
　　
　　行政救济，是指公民的权利和利益，在受到行政机关侵害时可采用的防卫手段和申诉途径，即通过解决行政争议，纠正、制止或矫正行政侵权行为，使受损害的公民权利得到恢复，利益得到补救的法律制度，它是针对行政权力运作的一种消极后果的法律补救。通常情形下，公民一般通过提起行政诉讼或提请行政复议（ 清末民国期间称之为“行政诉愿”,目前台湾地区仍持旧惯） 来实现其救济。

　　我国古代对于因行政权力侵害“草民”而出现的行政争议，也有相应的防范和处理措施。比如早在汉代，即已经出现“上计”这种制度。所谓上计，即由地方行政长官定期向上级呈上计文书，报告地方治理状况。县令长于年终将该县户口、垦田、钱谷、刑狱状况等编制为“计簿”,呈送郡国。根据属县的计簿，郡守国相再编制郡的计簿，上报朝廷。朝廷据此评定地方行政长官的政绩。

　　作为刑狱状况的行政争议事件一旦上报到更高级政府，那么对行政相对方违法的官员则面临着行政处分甚至国家刑罚的制裁。这种上计制度被之后的皇朝发扬光大。清朝的秋审或者京控制度，亦是对于行政争议的解决措施。然而，尽管古代的确也有民告官案件，然而与现代的行政诉讼相比，仅仅是形式相同而已。其来源并不在于宪法上的规定，而绝大多数出自皇帝的恩赐，且这种“恩赐”只是根源于传统儒家学说“亲民”、“仁政”.如果皇帝残暴无道，拒绝惩处有罪官员，则人民在法律上将是毫无作为的，只能用最极端的方式加以反抗，那就是造反，观诸数千年历史，莫不如此。所以，再英明睿智的皇帝，再政治清明的时代，“民告官”仅仅能在一般官民间施行，皇帝高高在上，是法律所不能管束的领域。同时，历代的民告官，依然是行政机关处理内部事务的一种措施，更类似于今天的监察，对于行政官员的处理，更类于今天的行政处分，没有一个中立的案件裁决者，所以到不了司法领域。统治阶级处理行政争议案件，依然是在统治集团内部解决问题，这与现代作为司法制度的行政诉讼是本质相异的。真正意义上的“行政救济”制度，必须出现在“宪政”的框架下，这一点决定了理论上只有到了清末行宪之时，其才有可能产生。

　　事实上，近代中国的行政救济制度，的确是伴随着清末“预备立宪”的步伐而渐次展开的。关于清末立宪的来龙去脉，论者多矣②，兹不赘述。我们唯独需注意者，乃是与行政救济制度最相关的“行政审判院”的筹设，而这一切又与作为“立宪之基”的“官制改革”息息相关。

　　光绪三十二年（ 1906） 七月十三日，朝廷下诏，预备立宪，要求先行厘定官制，内云： “仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论……但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文……故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张……”于是朝廷上下，遂开始一场轰轰烈烈的号称“丙午改制”的运动。官制改革，是对传统官僚集团利益的一次大调整①，而原先的所谓宪政分权，却在实际权力的争斗中被淡化了，最终形成了十一部两院的中央文官体制。即改巡警部为民政部； 户部改称度支部（ 以财政处、税务处并入） ; 礼部照设（ 以太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入） ; 兵部改为陆军部（ 以练兵处、太仆寺并入） ; 刑部改为法部； 设邮传部（ 负责轮船、邮政、电线、铁路事务） ; 工部并入商部，改称农工商部； 理藩院改为理藩部； 外务部、吏部、学部均照设，大理寺改大理院，都察院不变。其余部门，如宗人府、内阁、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营、侍卫处、部军统领衙门、顺天府、仓场衙门等，均保留不动。

　　官员的设置，除外务部堂官和制度照旧外，其他各部堂官均设尚书一人，侍郎二人，丞、参各若干人，且明确规定不分满汉。

　　虽然立宪政初期的官制改革没有能实现它的目标，事实上立宪派期望实行的“责任内阁制”也已经流产，作为帝国官制的中枢，依然是直接听命于皇帝的军机处。但是改革至少有一点是成功的，即将“司法”、“审判”分离。后来参与修律的重要人物曹汝霖在评价改革时曾提到： “此次官制改革，唯一收获，只是司法独立。”

　　李贵连先生对此也有精到评述： “此次官制改革，并没有完成向以三权分立为核心的近代政治体制的转变，但是法部、大理院的分工，资政院的设置，却是专制体制中所没有的异体，是中国近代政治体制改革的重要环节，触动了传统体制中最保守的东西。相对旧体制来说，还是一种进步。”

　　配合官制改革，各行政机关纷纷拟定自己衙门或者自己所负责筹设的行政机关的组织法草案，最后共拟定了二十四件官制草案，其中即有裁判行政违法的《行政审判院官制草案》（ 对此草案下文再进行分析） ,可见最初改革官制的设想时，拟以此设立行政审判院，实现对行政权力的制约。

　　二、筹设行政审判院的过程及其中存在的争议
　　
　　事实上，筹设行政审判院的过程停留在一个“筹”字上，直到清朝灭亡也最终没能实现。然而在这个过程中，却出现了不小的争议。我们先来看筹设的进程。

　　行政审判院的筹设，是在宪政编查馆的计划下开展的。宪政编查馆级别较高，堪称清末立宪的“灵魂”,其前身乃特设的考察政治馆，光绪三十一年（ 1905） ,朝廷有旨： “著即派政务处王大臣设立考察政治馆。”

　　两年之后（ 1907） ,朝廷又下谕： “从前设立考察政治馆，原为办理宪政，一切编制法规、统计政要各事项，自应派员专司其事，以重责成，著即改为宪政编查馆，资政院未设之前，暂由军机处王大臣督饬原派该馆提调详细调查编定，以期次第施行。”

　　而且，其主事者乃当时军机处庆亲王奕匡，也是当时朝廷中握有最大实权之人。这就决定了，宪政编查馆的筹划，至少在理论上决定了行政审判院的走向。光绪三十三年（ 1907） 七月十六日，奕匡等拟定了宪政编查馆办事章程折，提到了该馆所拟开展的工作，并附有清单，其中第三条即： “考核法律馆所定法典草案，各部院、各省所订各项单行法，及行政法规。”在“行政法规”之下，则有小字注明“如改订官制及任用章程之类”,是宪政编查馆直接负责考核改订官制之法，而如行政审判院一类的尚未成立的衙门之官制法，则是由宪政编查馆直接指定，因此，宪政编查馆似可看成行政审判院的“母机”.

　　于是在光绪三十四年（ 1908） 八月初一日，宪政编查馆与资政院会奏宪法大纲及逐年筹备事宜之时，行政审判院正式被列入“预备”的清单。预备期为 9 年，从光绪三十四年至光绪四十二年（ 但光绪三十四年时，帝后驾崩，此预备清单后来很快遭更改） ,其中第二年和第三年分别厘定京师、直省官制，第六年颁布内外官制，到第六年设立行政审判院，由会议政务处和宪政编查馆同办。这是清末首次将“行政审判院”正式列入办事日程。此后，帝后驾崩，载沣摄政，又先后重申实行预备立宪，至少在朝廷方面，是切实各衙门按九年计划加紧预备的，并且宪政编查馆还和会议政务处等会奏各衙门九年筹备未尽事宜,至宣统二年（ 1910） ,鉴于国内革命形势的高涨，宪政编查馆请求朝廷修正逐年筹备事宜，将预备期缩减为五年，原来 9 年预备清单上的部分条目被删除了，然而在第二年（ 也就是宣统三年） 的计划中，则明立“颁布行政审判院法，设立行政审判院”的条目。对照此前宣统二年的计划，则有“厘定内阁官制、厘定弼德院官制、颁布新刑律、续办地方自治、续办各级审判厅、续办八旗生计”,而事实上这些在宣统二年都是切实实行了的，所以我们可以推测，如果宣统三年（ 1911） 未发生辛亥革命，那么行政审判院法是会得以颁布，行政审判院也会得以建立，至少在形式上是如此。可惜还没有等到行政审判院法的颁布，清廷国祚已覆，故而行政审判院于有清一代终究停留在筹设过程中。

　　如前所述，尽管行政审判院的筹设已成定局，但其过程中始终伴随着争议。

　　清政府于 1906 年将大理寺改组为大理院，专职审判，同年拟定了《行政审判院官制草案》，试图仿效大陆法系的行政诉讼模式，建立二元制的司法体制。按照西方宪政思想，行政审判院的设立是为了防止行政权力的滥用，保护行政相对人的权益。虽然清末新政并未彻底领会西方宪政的精神，但为了力求形式上的完满，体现三权分立的原则，清政府也决定设立行政审判院。与中国传统社会行政权力的内部制约和“民告官”不同，行政审判院的设立构想完全打破了原有行政权力的权威，赋予了行政相对人与政府平等诉讼的权利。这一舶来的制度无疑在当时引起了强烈的反响，争议的出现势所难免，主要围绕着三个方面来展开：

　　第一，怀疑行政审判院设立的前提---立宪和官制改革是否必要。绝大多数官员认为有改革官制的必要，然而仍然有许多官僚（ 不尽是颟顸官僚） ,仍然认为官制毋庸更改，比如内阁学士礼部侍郎文海就认为立宪有六大错，并请裁撤厘定官制的上谕。

　　内阁中书王宝田等也条陈立宪更改官制之弊。

　　当然也有官僚在赞同官制改革的前提之下，又认为“实行预备，不得谓厘定官制遂毕乃事也”,其意在于官制改革不是立宪唯一，也不是最重要的事，立宪还有许多事情要办。至于地方实力派，则认为官制改革多有实施上难处，仅仅更改官制，还像无所谓，然而多更一制，则多一耗财之地，多设一官，转多一幸进之门，到头来还是会把种种压力，转化到百姓头上。如江苏巡抚陈夔龙即持此议，这也代表了其余地方大僚的心声。所以在这种情形下，督抚不好高举宪政口号，或者至少应该暂缓施行。这样的意见，背后隐含着这样一种逻辑，即官制改革不是必须，设立行政审判院也非中国之急。

　　第二，是否有必要设立行政审判院。这又主要围绕着是否可以传统都察院（ 御史） 来替代行政审判院，换言之，设立了行政审判院是否与都察院职能相重合，从而导致叠床架屋的机构设置。早在清政府宣布预备立宪之前，考察宪政大臣就曾在奏请改定官制的奏折中写道： “行政审判院，各国设此于司法行政之外，上图国家公益，使行政官吏不敢逾法，下保人民权利，使举国民族不致受损。虽制度各有不同，而公开审判许众庶旁听，扶助私益许吏民对质，实与中国都察院大略相等。”

　　当时很多人把西方的行政审判院等同于传统的都察院，认为都是行使纠弹官员违法的机构，在性质和职能上相同。都察院作为君主耳目，在传统的政治体制中具有相当重要的地位，但在清末的官制改革中却面临着与将要设立的行政审判院职能重复的尴尬局面，如何处理都察院与行政审判院之间的关系，是当时官制改革的难题之一。

　　根据《清末筹备立宪档案史料》的记载，清政府中存在的不同的意见，如何安排、协调这两个机关的关系，当时有两种不同的意见。一是主张设立行政审判院，改组传统的都察院。考察宪政大臣之一的戴洪慈的意见即属于此，他在奏折中写道： “（ 行政审判院） 实与中国都察院大略相等，今都察院拟改为集议院矣。”也就是将都察院改为议院之一部分。另一种主张是保留传统的都察院，不设立行政审判院。江西道监察御史叶芾棠认为： “纠弹不法，下通民情，剔弊锄奸，易仍归都察院，则行政审判院可毋庸设。”

　　后来，贺绍章先生总结了这两种对立的意见： “改革派人士认为，都察院为君权专制时代之宝物',却是宪政法治时代之弃物,就机关法律地位而论，都察院与责任内阁不并存也,与国会不并存也,与时代制度之精神不并存也,为切实实行宪政，行政法院不得不设,而都察院不得复存也;保守派人士主张都察院足以限域君权,都察院足以纠察官邪,都察院足以通达民隐.”在这两种意见的基础上，当时朝廷作出了设立行政审判院，保留并缩减都察院的决定。

　　第三，如何设立行政审判院？ 清政府在决定设立行政审判院之后，如何设立行政审判院，又是摆在眼前的一个难题。到底是采取德日的普通法院而后行政法院并行的二元制呢，还是采取英美的普通法院兼理行政审判的一元制呢？ 当时也有争议。最终，在出台的《行政审判院官制草案》的“序”中，当事人认为： “英美比等国以司法裁判官兼行政审判之事，其弊在于隔膜； 意法等国则以行政衙门自行裁判，其弊在于专断； 惟德奥日本等国特设行政审判衙门，既无以司法权侵害行 政 权 之 虞，又 免 行 政 官 独 断 之 弊，最 为 良 法 美意。”他们认为，英美等普通法系国家一元制的行政诉讼模式，由普通法院受理行政案件，法官的专业知识可能会有所欠缺，不利于审理行政案件； 大陆法系国家虽然都设立了专门的机关来审理行政案件，但法国、意大利等国的行政审判机关隶属于行政权力，属于行政机关内部的裁判，不利于作出公平的裁决。只有大陆法系中的德国、奥地利和日本等国，行政审判机关与行政和司法都没有直接隶属关系，从而最能达到公正审理的结果。所以，决定以德国、奥地利和日本的行政诉讼制度作为模本，来建立中国的行政审判制度。

　　由此，经过了一系列争论，清廷于保留都察院之余，为了迎合“立宪”的计划，最终决定筹设专门的行政审判院，形成了行政权力的传统内部监督与新的司法监督并立的格局，而两个机构在职能上不可避免存在重复之处。这实际上表明，清廷并未真正理解行政审判院的内涵，更多地是一种形式主义的追求。

　　三、筹设的结果及其评价
　　
　　筹备行政审判院作为“预备立宪”之一环，只经历了短短的四年（ 实则不到三年） ,自然难以取得圆满的成果。但尽管如此，也不是全成具文，在物质和精神上，均取得了一定的成果。

　　就物质而言，行政审判院筹设过程中形成了《行政审判院官制草案》，它既是中央官制改革的一部分，也是将来设立行政审判院的组织基础，共计 21 条，不分章节。1906 年由宪政编查馆大臣奏上。

　　第一条概括规定了行政审判院的审判权力，即“掌裁判行政各官员办理违法致被控诉事件”.第二条至第七条规定的是行政审判院的组成。第八条规定的是行政审判院与地方行政机关的关系。第九条和第十一条规定了行政审判院的受案范围。第十条规定的是提起行政诉讼的程序。第十二条和第十三条规定了审判组织和审判方式。第十四条规定了审判员的回避制度。第十五条规定了一审终审的原则。第十六条至十八条规定的是审判官独立原则。第十九条和第二十条规定了除审判官以外的书记官和录事的职务。第二十一条规定的是以后制定《行政审判院章程》和《行政审判院官制草案》的制定和实施程序。从该草案的具体规定来看，基本上借鉴了西方行政诉讼制度，但其中仍有一些规定反映了传统行政权力的影响。如此“既进还退”的规定，也许正是晚清社会转型中立法者矛盾心理的真实写照。

　　首先，行政审判院受理案件的范围和条件。根据该草案第一条、第九条和第十一条的规定，行政审判院受理的是： 民事和刑事诉讼以外的，行政官员在办理关于征纳租税及各项公费之事件、关于水利及土木之事件、关于区划官民土地之事件、关于准否营业之事件的过程中违法致被控诉的案件，以及奉特旨饬交裁判之事件。该草案受案范围的规定采用的是列举主义原则，详细列举了五种行政诉讼的类型，并且加上第一条规定的实质要件，可以很清楚地知道行政审判院受理案件的范围。在这五种类型的行政诉讼案件中，有四项是具体的事件，即“征纳租税及公费”、“水利及土木”、“区划官民土地”、“准否营业”; 还有一项是口袋条款，即“特旨饬交”的事件。其中列举的四项事件均属于侵犯公民财产权的行为，而对于公民人身权利可能受到的侵犯，并没有提供必要的救济，受案范围规定得过于狭小，故不利于人民权利的保护。此外，又赋予皇帝特旨交办案件的权力，无疑有将皇权凌驾于法律之上之嫌。

　　其次，关于提起行政诉讼的程序的规定。该草案第十条规定： “凡呈控事件关系阁部院及各省将军督抚暨钦差官者，准其径赴行政审判院控诉。此外，必须先赴各该行政长官衙门申诉，如不得直，可挨次上控以至行政审判院，不许越诉。”此规定表明，在符合行政诉讼受案范围的案件中，对于以阁、部、院、省级单位以及钦差作为被告的诉讼，可以直接到行政审判院起诉； 其他案件则必须先到本行政机关申诉，不服其处理的，逐级向上级行政机关控诉，最后才可以向行政审判院起诉。这样的规定，体现了传统司法体制下逐级审转复核制的残余影响。这样的规定，给行政诉讼附加了高额的诉讼成本，实质上剥夺了一部分行政相对人起诉的权利。

　　再次，关于行政审判院人员的规定。该草案规定，行政审判院的审判人员由掌佥事和佥事组成，重大案件可由正使、副使参与。为了保证行政诉讼不受到其他部门的干涉，规定了审判员相对独立的地位。如第十六条规定： “行政审判院佥事以上各官，均不得兼任他项官职，亦不得为资政院参议院。”从而保证了行政审判院的审判人员与行政机关和立法机关没有隶属的关系。第十七条规定： “行政审判院掌佥事、佥事以在任十年为俸满，方准迁出其他衙门官职。”可见，行政审判员的选任相对比较固定，除了在满十年以后调动外，实行任职终身制。这能够比较好地保证审判人员独立办案，而不受其他权力的干涉。但在该草案的其他条文的规定中，又有一些不足，比如第十三条规定： “其涉及行政官员枉法营私者，一经审查确实，由正副使联衔奏参，请旨惩处。”对于行政官员枉法营私的案件，审判人员没有权力直接判决，必须由皇帝来裁决。这样的规定，使得皇帝掌握了最高司法权，是对于三权分立原则的悖离。

　　最后，行政审判院的裁判方式。该草案规定采用会议制来裁决案件，“行政审判院裁判事件以会议决之，会议时以正使为议长，副使为副议长，凡议事可否以多数决之，如可否人数相同，则由议长决定。”

　　根据该草案第三条、第四条、第六条和第七条的规定，一般情况下，由掌签事和签事行使审判权，而正使和副使一般不参与案件的审理。但第十二条又规定裁判案件必须以会议决定，正使和副使分别担任议长和副议长，在意见相持的情况下，由议长决定案件的裁决结果。这样的规定，无疑使得正使和副使必须参加所有案件的审理，妨碍了作为审判人员的掌签事和签事独立行使审判权。

　　就精神方面而言，清末行政审判院的筹设的成果更是无形且深入的。首先《行政裁判院官制草案》序言中就开宗明义： “用以尊国法、防吏蠹，似于国家整饬纪纲、勤恤民隐之至意不无裨益。”且第一条规定： “行政裁判院掌裁判行政各官员办理违法致被控诉案件。”这很清楚地表明了至少在统治阶级的意识中，已经有利用行政裁判控制行政权力，制裁违法行政行为及保护人民合法权益的利益的观念。

　　更为明确的观念，则以御史赵炳麟的奏议为代表。光绪三十三年（ 1907） ,他在奏“组织内阁宜确定责任制度以为立宪之精神而免专权之流弊”一折中建言： “审计院及行政裁判院宜同时设立，军民所以实握督责之机关者，曰检查岁用，曰行政诉讼。审计院不立，则行政官之岁入岁出、借贷国债皆无人过问，而财政上之责任弛矣； 行政裁判院不立，则行政官之畸轻畸重、违背宪法，皆无人评定，而法律上之责任驰矣。欲行责任制度必立监督机关，宜照关旭三十二年编订官制原案，将审计院及行政裁判院同时设立，以坚国民之信服，以制行政之专横，庶责任机关较为完备。”

　　这或许不足以反映清廷上下已达成这样的共识，但是至少表明行政裁判院的筹设已经引起了朝野上下强烈的关注，从此之后，无论赞不赞成设立专门的行政裁判院，但行政裁判院和行政救济制度这一事物已经成为不可避免的话题。这也许是清末筹设行政裁判院给近代行政救济制度的产生带来的最大最深远的影响。

　　当然，规定在预备立宪清单中的行政审判院之设，还是引起了当时议员们的批评。仅举宣统二年（ 1910） 一位署名为“志伊斋”的议员所著的《庚戌资政院议案草》中的议论，即可知行政审判院筹设之不完备。该书收有“沧江”所作的“立宪九年筹备案恭跋”一文，具体对立宪预备进行了评论。

　　其中关于行政审判院之设，评论道： “又原案之例，每办一事，先以厘定章程，次以颁布章程，然后次以实行，独于第六年有设立行政审判院一项，而六年以前，于行政审判法之制定，初未之及。若谓制定行政审判法，即包举于设立行政审判院一项中，则其他诸项目，何皆不然？ 若谓无行政审判法，而可以设行政审判院，则吾不解此院果何所据以审判也？”

　　这一批评真是一针见血，无行政审判之法，而设行政审判之院，其操作性真是值得怀疑。此外，他还论道： “又如设立行政审判院，设立审计院，设立弼德院顾问大臣等事，凡事皆为独立之以机关，又何待他机关之代办者？ 此诸院与资政院同一律，而第二年第三年关于资政院事项皆注曰资政院办,而此诸项则宪政编查馆、会议政务处同办,此不可解也。”

　　这一评论也很尖锐，即行政院的设置，究竟应该由代表议会性质的机构的“资政院”产生呢，还是由代表权力性质的“会议政务处宪政编查馆”产生，这恰恰接触到了清末立宪中权力分配的问题，从行政审判院的筹设，即可见其中端倪。

　　四、小结： 清末筹备行政审判院的历史意义
　　
　　如果单从机构发挥的效果来看，则清末筹备行政审判院的实践是失败的，因为最终这个机构也没有成立。即便宣统三年（ 1911） 未发生革命，行政审判院如期设立起来了，但是在各项制度尚不全面，配套机制尚未落实的情形下，其能否发挥应有的作用，实现统治者设立此机构的初衷，也仍值得怀疑，上文“沧江”的评论只是指出其可行性缺乏的一端而已。这种种的一切，其根本的原因在于当时处于过渡时代，为了解决国内国外的种种危机，清廷不得不进行新政及立宪活动，不能说完全是一场骗局。但时间仓促，所以种种一切举措都带有急就章色彩，最终没完成立宪的使命，建立完全的宪政国家，这一使命可以说至今还在延续。处于激烈的社会变革中，清廷有时无法顺着事物发展本身的规律来进行行政审判院的设置和相关的立法，而只能依靠政治力量，造成一个形式上的“法律革新”.所以，即便清末的行政审判院筹设及《行政裁判院官制草案》有上文所谈到的种种弊病，但是其历史意义却是不容小觑的。在笔者看来，至少有以下几点值得称道：

　　其一，在中国历史上首次提出行政救济的模式，至少成就了一种不可逆转的“形式法制”.“形式”并不意味着形同虚设，形式对实质所起的作用是不言而喻的。① 而且清末立宪时，在最重要的立宪文件中，始终将“行政审判院”及相关法律列入其中，这就正式表明清廷决意开展行政救济立法，并且始终将行政救济与立宪问题相提并论。即便在它的认识上可能存在误区，但是从此之后，行政救济制度之必要成为正统的意识，从而给以后此类制度的成立奠定下一个基础。

　　其二，清末行政审判院的筹设，使得行政审判和行政救济从传统民刑事审判中单列出来，成就了一类新的审判机构，也成就了一种新的救济形式。清代虽然最终未能成立行政审判院，但清统治者对于行政审判与刑事、民事审判之别是有清晰的认识的，如在宣统三年（ 1911） 奕匡就上奏朝廷，认为官吏犯法应视情事不同分由审判厅或行政衙门受理以清行政司法权限，认为“唯现行刑律所载官吏犯法各条，有纯粹属刑事审判范围者，亦有属于行政审判，或惩戒审判范围者，故同一触犯现行刑律，而断罪则隶属法曹，处分则向归吏议，讯办之情形既异，即制裁之方法各殊，是以臣馆奏进修正筹备事宜清单规定行政审判院法，应于本年颁布。至文官、法惩戒各章程，均为官规内重要之件，亦限于本年颁布施行，正所以示行政审判、惩戒审判与刑事审判划清界限之意”.而宣统二年（ 1910） 各直省省城商埠各级审判厅初步建立并开始审理案件。鉴于同年 12 月 28 日公布的《法院编制法》第二条的规定，各级审判衙门掌民事、刑事诉讼案件，而其关于军法和行政诉讼等另有法令规定者，不在此限。

　　所以，各级审判厅无权受理行政诉讼案件。在普通法院与行政审判院二元制的司法体系设立完毕之前，以官吏违法的严重程度作为标准，分别由审判厅和上级行政衙门暂时代替行政审判院行使审判权。这样的做法虽然不符合行政诉讼的原理，但在当时各项改革还未配套的情况下，还是具有一定的进步意义，至少已经将官吏违法从普通案件中独立出来，与刑事和民事案件相区别，树立了监督行政权力的社会风气，有利于以后行政诉讼制度的确立。

　　最后，清末行政审判院的筹设使行政侵害因司法救济的思潮而得以传播，此点上文谈筹设的精神成果时已经述及。

　　我们只需查看此后的历史事实即可明了。经过数年的革命纷争，到 1914 年，局势稍定，3 月，袁世凯即以大总统令的形式公布平政院组织法---《平政院编制令》，其组织体制“大体模仿德日诸邦，而尤似于奥国制”,平政院“受理行政诉讼，是为我国有行政诉讼之始”,而这不过是清末行政审判院筹设思想的具体落实而已。此外，1914 年，政府还颁布了与行政救济相关的《诉愿法》，这同样可以视为这一思潮的繁衍。

　　总之，清末筹设行政审判院，虽然已届王朝末期，且最终也未完成。但是这并不妨碍其为中国法制史上重要的划时代的大事，其立定总旨、确立规模、为近代行政审判规划了一个总体上的框架。因此，我们可以毫不夸张地说，清末行政审判院的筹设，乃近代中国行政救济制度之萌芽。

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