我国检察机关办案责任制存在问题

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    【题目】中国检察机关办案责任制优化分析
    【引言  第一章】检察机关办案责任制的制度定位
    【第二章】检察机关办案责任制的域外比较
    【第三章】我国检察机关办案责任制存在问题
    【第四章】我国检察机关办案责任制发展方向
    【结语/参考文献】检察机关办案责任问题研究结语与参考文献

　　第三章 我国检察机关办案责任制存在问题

　　近年来，通过我国各地检察机关办案责任制试点的实践，不难发现存在诸多问题。

　　第一节 检察机关内部职责权限和运行机制的问题

　　一、职责权限的配置问题

　　检察机关办案责任制核心在于对检察权的定位与配置，对具体检察权力配置的标准及内容进行重新界定。相关学者提出，"主诉制是对检察权的重新配置，其实施的关键是放权于检察官，赋予主诉检察官在案件处理上的充分权力"检察机关办案责任制的主导观点是，如何配置检察长、分管检察长、检察官之间权力。我国检察机关一直采用三级审批的办案方式，承办检察官并没有掌握案件的实体决定权以及程序选择权。诉讼的一系列进程都是有层层上报层层审批来完成，这样既拖长的办案时间又导致了承办检察官不得不同时进行多个案件的办理，从而影响到检察官的案件办理效率。改革此种惯性模式可以增强检察官履行职责的信心，进而可以大大提高办案效率。同时，仅仅只是放权、分权毕竟没有相应的具体标准，既然可以分权、放权，也可以收权。所以如何进行检察权及相关具体权力的重新配置就需要相关的具体法定标准，使之权力能够得以有效的重新划分。同时由于检察人员存在个体差异性尤其是素质层次不齐，在检察权行使过程中存在差异也不可避免。那么就放权、分权、用权而言必须要保持足够的谨慎，也需要配置相应的监督制约体制来防止权力的滥用，毕竟权力的合理运行一定要有相应的法律制约。所以为改变当前检察机关普遍存在的"定而不审，审而不定"检察权独立行使流于形式的局面，就需要谨慎把握分权、放权、用权与监督制约等方面，从而增强检察官在承办案件当中的主体地位，使其能独立合理有效地履行检察职责，从而更好地提升办案质量。

　　因此，笔者认为，应该依据法定的原则，明确界定检察官在承办案件过程中的职责权限，综合总结承办检察官职责权限的界定原则，以应对当前检察官权力行使中的差异性问题。通过确定性的法律授权，界定权力范围、划定不可触及的底线，给承办案件的检察官行使权力以更加强有力的法律支撑。

　　二、运行机制存在的问题

　　"作为一个系统概念，检察机关组织机构包含了组织体系、内设机构和检察官三个有机组成部分，内设机构是连接检察机关的组织体系和检察官的核心和枢纽".

　　办案组织是检察机关内设机构履行法律赋予其检察职能的基础和载体，也就成为了检察权运行中最基本的组织形式。检察机关的办案组织与内设机构的概念内涵与外延略有不同，作为检察机关内部的功能单位的内设机构，是检察权运行中具体的载体,是检察机关检察职能分解承担具体职能的部分，而办案组织可以看作检察官行使检察权的结合体，是介于检察机关部门内设机构和检察官之间的。检察机关内设机构及内部职能部门的整合与检察机关办案组织建设是不可分割的，一方面，内设机构影响着办案组织的建立和规模，引导着其发展，从而确立了检察权在微观层面的运行态势；另一方面，建立科学的办案组织有利于符合检察权运行规律，有助于对检察机关内设机构和内部职能部门的职能整合的完善。

　　科学界定检察官、辅助人员和行政人员，取消相关非必要的二级内设机构，是检察机关办案责任制的目标之一，使检察机关的职能部门和内设机构能够得到合理有效的整合，将检察机关的办案组织建立成一种协作紧密、权责明确、制约有力的组织体系，从而更高效的支撑检察权与其相关权力的运作。

　　从基层人民检察机关内设机构调整、职能整合和的相关实践来看，各地的做法各不相同，主要表现在反贪与渎职是否合二为一、批捕与起诉是否可以兼容、诉讼监督能否统一的问题，实践中产生了五部制、七部制、九部制的运作方式。推行五部制、七部制之后，由此产生的相关问题也需要相应的解决。研究确定相关办案组织的规模、专业化，分析其与检察机关内设机构的关系十分必要。检察官是依法独立行使检察权的主体，本身也具有办案组织的意义。因此，构建以检察官为基础的科学的办案组织，合理确定职权配置，优化检察职能，就能保障检察权的科学合法运行。

　　《人民检察院组织法》可以对检察机关职能部门和内设机构名称做了统一的规定和修改，可以使检察机关某些职能相近、职权重叠的部门进行重新的划定、区分，以完善机构设置和职权配置上的不足。

　　还要积极探索办案组织的创新性建设，有些已经实行改革的地区，如上海市的基层检察机关也都已经，依据不同的案件类型成立不同类型、专业化分工的办案组，成立渎职、反贪、抗诉、二审上诉等专门的办案组织形式，这样既加强了办理案件的专业性提升了办案的质量，又减少审批的层级提升了办案的效率。同时，也可以通过实践探索慢慢尝试使主任检察官专业的办案团队逐渐取代内设机构设置的做法，这也需要我们进行足够的实践和理论探索，在完善检察机关的办案责任制改革中逐步改进和完善办案组织形式。

　　第二节 检察机关人员管理方面的问题

　　一、管理模式行政化问题

　　我们国家把维持社会稳定作为党和政府工作的重要任务。检察活动往往与预防犯罪、法治教育、社会维稳、服务大局有密不可分的关系。依法贯彻检察工作的政策方针，拓展检察工作的范围，推进社会创新型管理，营造公平正义的法治环境。因而处理好行政工作与检察业务工作、检察业务部门与综合部门的关系也是至关重要的。否则检察机关办案责任制的推进势必会遭遇很强的阻力，配套制度缺乏和衔接不到位，往往会导致顾此失彼。

　　现阶段，在检察机关内部，往往都是由部门负责人管理与协调内设机构的行政工作的惯性做法，虽然在一定程度上解决了检察业务工作与行政工作之间的冲突，但是也会导致更多问题的产生。

　　部门负责人本身都是业务能力很强的业务骨干，此种做法无异于增加部门负责人的工作量和工作压力，而且行政工作影响业务工作的问题并没有从根本上解决。长远来看，应在内设机构设置专人负责行政管理、从事行政工作，避免琐碎的行政事务对检察官办理案件形成干扰，从而能够让检察人员更好地全身心的投入到业务工作的办理。

　　检察机关必须建立科学合理的主任检察官选拔任用、考核和保障的制度和分类管理制度，使检察人员权、责、利相统一，并找准落实制度的结合点。现阶段一些地方检察机关按照资历和经验选拔主任检察官的机制，虽然在一定程度上保证了一部分检察官骨干的利益，但是阻碍了年轻检察官的发展，从长远角度考虑是不可取的。要通过检察人员分类管理改革，将检察官去行政化，明确检察官的任免机制和职级职务的晋升渠道，通过考核制度，实现检察官的优胜劣汰，提升检察官的职业归属感。

　　当前，一些地方的检察机关的检察官业务骨干，受限于目前检察机关行政领导体制，一些业务素质高、个人品质好的检察人员不能通过选拔任用升职晋升，一些地方仍然按照资历与能力兼顾，更加注重资历与经验的选任，以至于造成检察官业务骨干的流失，造成部分地方检察机关出现人员的断层式发展，造成青黄不接，这样的话就不符合检察队伍建设的发展方向。所以，为了实现检察机关办案责任制的价值目标，摆脱检察机关行政领导体制的限制，保证检察队伍的建设的稳定长远发展，通过建立程序化、规范化的检察官选任制度，积极拓宽检察官晋级晋职的空间。短期可以通过内部调节的方式，明确从职级待遇上保障主任检察官、司法辅助人员以及司法行政人员的合法权益，从而淡化行政级别的概念；长远来讲可以修改相关的《人民检察院组织法》和《检察官法》相关内容，明确"主任检察官制度改革应当在检察长之下设置主任检察官若干等级，淡化副检察长、部门负责人的行政职级或者将其纳入主任检察官等级，这样就可以打破现行的行政化管理格局",这样才能真正促使检察官的管理由行政级别化到职业化的过渡，从而提升了检察官的职业归属感，更好提高办案的积极性和主动性。

　　二、评价机制存在的问题

　　办案业绩是检察官工作情况的直接反映，科学合理的评价办案机制有利于落实办案责任，也能成为检察人员考核中选任、晋升、惩处、退出机制的依据。2010 年 9 月，重庆市检察机关开始实行检察官执法档案制度，对从事公诉、监督、职务犯罪等工作的检察官制定一人一档，全面客观地记录包含检察官的个人信息、案件评查及监督、具体案件督导及检察官执法过错责任追究等内容。

　　就具体实践而言，执法档案制度存在许多问题有待完善，建立科学合理的业绩评价机制仍需努力。

　　首先是案件质量的评价标准问题。检察机关在实践中往往将后期的处理结果作为对前期工作评价的依据，要求立案、批捕、起诉都得有罪判决。然而，这并不符合司法活动的规律，也使办案人员也倍感压力。因此，要正确认识办案中存在的风险，结合不同时期的证据对检察官做出立案、批捕、起诉等决定的恰当性作判断，建立科学的业绩评价体系为检察官公正客观的履行职责提供条件。

　　其次是工作业绩的全面性问题。目前的业绩评价体系的重点主要集中在判定案件有无错误，显得过于简单，不利于全面评价检察官的工作业绩，同时也不够公正客观。科学合理的业绩评价体系应当包含对检察官的办案的综合考量，主要包括，办理案件的效率、办理案件的质量、办案过程中的团队协作和办案中的工作创新等情况的综合考量，从而让评价机制更加全面客观。

　　最后是业绩评价的应用问题。目前检察机关将办案业绩的考评结果运用于人事管理仍不理想，业绩很难量化应用于评先评优、晋级晋职。因此，检察官的业绩评价需要更加客观具体的反应检察官之间的业绩差异，从而更加全面客观的对其进行评价。

　　因此，笔者认为，建立以科学的业绩评价为基础的人员任用机制，将结果运用于检察官的选任、调整、晋级、降级、免职，使人员的管理更加公开、公正，营造良好的工作氛围，充分调动检察官的工作积极性，提升检察队伍的工作水准，提高检察人员的专业化、职业化水平。

　　

　　第三节检察机关办案责任制在程序性推进中面临的问题

　　一、追责机制存在的问题

　　不论是检察人员错案责任追究还是执法过错责任追究，均要求对检察人员的行为进行追责。最高检 2007 年的《条例》和 2015 年的《意见》中均对追责机制做出过规定，但是仍有以下几点问题：

　　（一）程序启动难

　　2007 年的《条例》和 2015 年的《意见》中，均规定了追责的具体行为，有的追责案件需要检委会或检察长的批准启动，但对于某些导致严重后果的"错案"的问责，就无需检委会或检察长批准同意了。例如诉后无罪或者捕后无罪的案件。而实际操作中，往往所有问责程序的启动均需提交检委会讨论并经检察长同意。可能就会出现有些案子检察长认为承办人并无过错，决定不启动；有些案子检委会讨论后，就没有后话了。

　　（二）追责程序上的不规范

　　《条例》第十四条规定，执法过错责任的线索由监察部门或者政工部门负责.2015 年的《意见》中指出纪检监察机构负责调查，报请检察长决定移送审议.但实践中，有些检察机关没有明确追责审查的具体部门，使追责的调查主体不确定；有些检察机关没有对《条例》和《意见》的内容进行深入分析，没有明确应当追责、不予追责的具体要求，导致追责边界不够详尽。

　　（三）监督主体有缺陷

　　目前，《条例》和《意见》 规定纪检监察机构或政工部门为执法过错的线索管理和调查部门，检察长或检委会享有的对检察人员追责的决定权和审核权。但是当这些调查部门因为这样或者那样的原因相互推诿时，并没有相对应的明确监督主体.所以《条例》和《意见》有关追责内容的执行力，因为缺少相应的监督主体，得不到有效的保障。对于监督体制的问题在下文中也有所阐释。

　　二、刑事错案的界定问题

　　科学界定错案标准，是进行追责的前提和基础。本文中所介绍的"错案",与那些实体有失公平的冤假错案是有所区别的。最高检发布的《人民检察院错案责任追究条例》中就对错案的定义做了规定.因为检察机关只负责刑事诉讼的中间环节，没有对案件的最终的审判权，因此，在检查机关追责认定中的错案有必要与刑事执法错误行为进行有效的区分。刑事执法错误的外延要比错案界定的外延要大得多。从广义上进行区分，只要事实错误和法律适用错误都是错案，但是只有责任性错案需要追责，根据最高检 2015 年最新有关司法责任的规定,其中的错案追究都要以检察官故意或者重大过失为前提的。同时检察人员错案责任追究中的错案的界定，除了故意或重大过失这一前提之外，还应包括：一已经形成一种司法决定，如立案决定、逮捕决定等。单纯的一种错误的没有形成决定的行为，更多的我们将归列于下面要探讨的执法过错行为，例如刑讯逼供、伪造证据，本身不是错案，更多的是一种执法错误。二是形成的司法决定足以影响到后续审判的结果。因为检察机关把侦查机关搜集的证据进行分类处理之后依法行使批捕和审查起诉的权力。因此所作出的立案决定、批捕决定、审查起诉决定对后续的审判程序造成有违实体公正判决的重大影响之时，才能属于检察人员错案的责任。三是要区别于办案瑕疵行为。一般的文书错误、应用法条错误、证据采信偏差等等，属于办案的瑕疵行为，不应上升到错案追责的角度进行评价。

　　依据上述理论观点的支持，检察人员追责的错案的具体范围应包括：一是在自侦案件中，应立案而未立，故意使嫌疑人逃避处罚；在侦查过程中收集证据不全面，造成事实有误处理结果有失公正。二是在行使批捕职权时，应逮捕而不捕，不应逮捕而批捕。但要注意一下，逮捕本身是一种批准程序，但是因为刑诉法规定逮捕对后期判决有一定的有期徒刑的预判作用，所以逮捕决定也具有其实体意义。三是在审查起诉阶段，对诉后捕后判无罪冤枉无辜的，或有罪故意不诉放纵犯罪的，等一系列的典型的该追责的错案的具体表现形式。同时最高检发布的《人民检察院错案责任追究条例》，也对错案该追责的情形做出过列举，同时也规定了一些不予追究的情形。

　　三、刑事执法过错的认定标准问题

　　检察人员执法过错责任追究也要区别于检察人员错案责任追究，前者调整对象是刑事执法不规范的错误行为，其外延要大于刑事错案责任追究的外延。我们在既要界定好错案责任追究同时也应当区分执法过错责任追究的一些内容，使得责任认定和追责机制更加的完善。

　　最高检 2007 年颁布的《检察人员执法过错责任追究条例》（以下简称《条例》）规定了执法过错.《条例》中改变原来的以错误结果追责的认定标准为以过错行为追责的认定标准，将那些处理结果没错但程序违法的行为也一并纳入追责范围，体现了实体正义与程序正义并重的原则。

　　最高检 2015 年出台最新《完善检察机关司法责任的若干意见》（以下简称《意见》）中明确指出，检察人员应当对办案质量终身负责。最高检的指导意见还列举出了检察人员故意实施应当承担司法责任的十一种行为模式，同时也列举了检察人员重大过失，怠于履行或不正确履行职责，造成下列八种后果之一的，也应当承担司法责任的.这类均属于刑事执法过错行为的界定。

　　第四节 监督体制存在的问题

　　检察机关办案责任制的价值目标之一，是让检察权以及相关权利得到合理有效运行。缺少监督的权力容易被滥用，所以权力的有效行使需要进行相应的监督。因此，如何将检察机关办案责任制之下重新配置的权力得到更加合理有效的运行，就需要完善现有的监督体制对其予以监督制约。

　　在以往的实践中，各级检察机关主要以案件复查或案件质量评查等形式对检察权以及相关权力的运行结果进行质量监督。这种做法即让检查出的问题反馈后，上级或本级领导部门予以纠正，最后在得到修改，并在此基础上对相关责任人进行追责的方式，体现出"体检 " "治疗 "和相统一的效果。

　　各地方的检察机关对这种对检察权以及相关权力的运行结果予以监督的评查方式没有相关的明确的标准，各地区都在对这种评查方式进行实践探索。而且各地方的检察机关对这种方式的要求与重视也各有不同，所以各地方也不尽统一。在重视检务规范化的背景下，应该自上而下地对这种案件复查或案件质量评查等形式监督的内容 、方式等予以规范统一。在实践和理论探索基础之上有以下三个问题需要着力解决好。

　　一、明确监督主体的问题

　　目前各地方检察院的做法各不相同，有的地方的检察机关将此项监督职能赋予机关的案件管理办公室，有的赋予法律政策研究室，还有的选出部分业务骨干组成临时案件评查组专门负责此项监督职能，结束后返回各自所属部门。

　　案件管理办公室立场具有一定的中立性，是相对独立的业务部门，因此，符合行使此项监督职能的条件，也具有对案件进行立案、初查以及办案过程中进行监督的职责。根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》 第 686 条的规定，案管部门对案件实行"案后评查",所以赋予案件管理部门该项监督职责，由其建立执法监督档案。此外，为防止案件管理部门因承担立案、管理等职责而出现职责分散，致使监督工作效率难以得到保证，因此可以设立专门的案件质量评查小组，对不同案件的诉讼进行全程监督。同时也需要在立法部门或上级部门给予明确的指导性的规则的指引下进行。

　　二、强化放权及相关权力的监督问题

　　针对检察长下放给主办检察官的检察权的行使，案件管理部门应当建立专项评查小组，采取案件质量评查等方式开展，并使其成为一种日常职能化的工作，定时对检察权运行通过逐案调查的方式进行评查，并将结果放入主任检察官的执法档案作为考核评优的依据,检察长下放给主办检察官相应承办案件的决定权，就要求加强相应下放权力的监督。

　　三、纪检监察工作的结合问题

　　建立检察机关办案责任制应该严格追究执法过错责任。最近一些进行办案责任制试点改革的检察机关已经确立了检察官终身责任制。就意味着权责一致原则也就是今后司法改革的重点。所以，如何完善监督与追责，也就是确立检察机关办案责任制中的又一突出问题。

　　实践中，案件管理部门经过专门的评查小组进行评查之后，可以初步认为办理案件质量存在问题的，应该及时反馈给办案检察官，然后沟通交流获取其意见，之后通过申辩并由检察长或检委会进行最终决定 .最后，还认为存在过错追责的情形由纪检监察部门介入调查。经调查核实后，依据《检察人员执法过错责任追究条例》和《检察机关司法责任若干意见》的有关规定，进行依法追责。