检察机关办案责任制的制度定位

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    【题目】中国检察机关办案责任制优化分析
    【引言  第一章】检察机关办案责任制的制度定位
    【第二章】检察机关办案责任制的域外比较
    【第三章】我国检察机关办案责任制存在问题
    【第四章】我国检察机关办案责任制发展方向
    【结语/参考文献】检察机关办案责任问题研究结语与参考文献

　　引 言

　　检察制度是国家的一项重要的法律制度，是国家按照统治阶级的意志制定或认可的关于检察机关的性质、地位、任务、职权、设置、组织及活动原则，以及工作程序等规范的总和。

　　1在十八届三中全会之后，明确提出了司法体制改革，检察机关办案责任制改革也具有其重要的意义。2014 年初，最高检从全国各地选择了试点的检察机关推行检察体制改革。此次试点工作主要是总结前些年改革试点工作的一些经验，深化改革解决好当前的权力配置、职能整合、监督制约和办案组织的一系列突出问题，通过以主任检察官办案为实现形式，完善人员分类管理，整合职能部门，健全办案组织，力求形成高效的行使检察权及相关权力的新机制。

　　2015 年 9 月最高人民检察院又出台了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见（全文）》，明确了检察机关办案责任制是以主任检察官办案为实现形式，实施检察人员分类管理，明确了检察人员的职责权限，健全了检察办案组织和运行机制，同时《意见》也明确规定了检察人员职务过失的追责制度，从而更好地保障检察权的独立行使，维护司法公正。2007 年《条例》也对检察机关的执法错误进行追责也有相应的细化分析。

　　本文主要通过对近些年来检察机关试点机关的实践所产生的一系列的问题，例如试点以主任检察官制度为检察机关办案责任制的一种实现形式的模式会造成权责不明的现象，还例如我国检察机关内设职能部门的职权的整合问题，还例如如何完善检察人员分类体制改革，建立完善的业务评价机制，同时分析了错案追责和执法错误追责的界定和区别，有效完善了追责体制。最后还要在完善了监督体制，从而更好的使办案责任制得以有效的运行。另外，还比较分析两大法系国家的检察机关办案的组织形式和监督机制中值得我们国家借鉴的地方，例如检察官豁免制度，从而更好的保障检察职权的有效行使从而更好的来完善我国的检察机关办案责任制改革所出现的问题。
　　

　　第一章 检察机关办案责任制的制度定位

　　第一节 检察机关办案责任制相关概述

　　一、检察机关办案责任制的概念

　　检察机关办案责任制，指的是以主任检察官办案为实现形式，实施检察人员分类管理，明确了检察人员的职责权限，规定了检察人员职务过失的追责制度，建立和完善检察官为办案主体的权责体制、组织关系、工作机制、保障机制、追责机制、监督机制等检察机关内部的权力运作机制的总和。

　　在各个国家和地区，检察官作为办案的主体，都被赋予了在一定范围内独立行使检察权及其相关的权力，以保障其履行办案职责，从而维护检察权的运行。

　　肩负着保障人民权益和维护社会公平正义的神圣职责的检察机关是我国重要的法律监督机关。在深化改革的背景下，建立完善检察机关办案责任制，以保障检察权的合理有效运行，这无疑具有重大的现实意义。具体而言，检察机关办案责任制度是指在法律规定的范围内，遴选具有良好专业素质、较强业务能力和丰富实践经验的检察官，通过授权赋予一定的办案决定权，改变三级审批式带有强烈行政化色彩的模式，建立以主任检察官为主体的办案机制，并建立相应的职权配置机制、监督制约机制以及相应追责机制等一系列配套制度的总和。

　　最高人民检察院的最新规定，办案责任制的根本目的不是为了追责而追责，而是为了划定责任边界进而保障检察权及相关权力的依法独立行使。

　　二、检察机关办案责任制的司法属性

　　在我们的国家，检察机关实行的具体的办案方式，主要表现为三级审批式的办案方式，这种传统的办案方式具有比较明显的行政化特征。按照"上命下从"的管理体制，区分承办、审核和决定三个环节，检察长掌握办理案件的决定权，办案检察官主要负责收集案件的证据和分析案件的事实，办理案件的程序的进展主要由向上级审批进行的。检察机关在我国是司法机关也是专门的法律监督机关，应当具有显著的司法属性。同时，《检察官法》具体规定了检察官负有对案件事实和证据的侦查职能、出庭支持公诉的职能、对案件审判和执行的监督的重要职能、以及抗诉申诉等等重要职能，而相对应的相关职能也均也体现了较强的司法属性。

　　检察人员办理案件的全过程都贯穿了对证据的审查和对事实的判断，都需要检察人员以第三者的身份，遵守客观公正原则，以中立的立场去审查和判断，从而与相关诉讼法律规定的起诉条件、逮捕条件、抗诉条件相对比，从而才能更好的行使检察权及其相关权力。

　　总之，只有检察机关办案责任制充分的彰显司法属性，才能保障检察官办案的真实性、客观性和公正性，才能充分的彰显法律的权威。

　　三、我国检察机关的办案组织形式及责任机制

　　我国检察机关权力的行使有其特有的属性，最鲜明的特点是与域外相比我国的检察机关被宪法和法律赋予为了专门的法律监督机关。所以，在我们国家的检察机关除了有批捕和公诉职能之外，又增加了一系列的如刑事审判监督，民行监督，以及监所监督等法律监督职能。因此我们国家的检察机关的业务部门主要有，公诉、侦监、反贪反渎、民行、控申、预防、监所等。因为我们国家的检察机关的职能部门纷繁复杂，而且各部门的办案的组织形式和责任机制又有许多不同的地方，因此可以从以下几点来分析。

　　首先，我国检察权的整体运行表现为三级审批制的办案方式，这也是我国检察机关内部各业务部门均采用的办案方式，主要表现为办案进程需要以向上级审批的方式进行。也就是说，检察长有案件的最终决定权，承办案件的检察官只是服从上级的指示和领导，并没有对承办案件的绝对权。所以我们国家检察机关内部主要是检察长负责制，检察长的意志是高于承办检察官。因此，完全独任制的检察官在我们国家现在这一阶段是缺乏相应的法律支撑的，检察官只能对很小一部分案件拥有单独的决定权。

　　其次，我们国家检察独立，是检察机关作为一个整体的独立。我国宪法、法律只是确认了检察机关作为个体依法独立行使检察权，而其他相关法律法规中均未明确规定检察官个体的独立，独任制检察官的诉讼模式在我国也缺乏相应的法律基础和制度保障。

　　同时，根据我们国家检察机关的人员配置情况，存在多元化的组织形。一方面，我国法律和制度限制了如侦查监督、提起公诉等业务工作的单独实施。

　　另一方面，我国各地区检察机关的人员配置不合理，人员分类管理还尚未确立，缺少司法辅助人员和书记员，所以有时常以两名检察官共同办案。从各地的具体办案情况来看，办案组织形式主要包括单独办理案件的模式或者搭档办理案件的模式，但是案情特别重大的也采用团队办理案件的模式。 此外，还有因为案件的具体情况临时协同办案的模式，职务犯罪居多。由于这种协同不属于我们国家检察机关常态的办案组织形式，因此可以不做分析。

　　由此可以得出，我国检察机关办案组织形式及其责任机制最为突出的特点，是因为行政因素的主导地位，承办案件的检察官缺乏对案件的自主决定权，因而我们国家的检察机关办案组织形式及责任机制也是存在中国特色的体制，但是在检察一体化、上命下从的设定之下，三级审批制决定了我国的检察机关并无真正意义上的检察官责任制，只存在检察长负责制而已。

　　第二节 检察机关办案责任制实践分析

　　一、实践样本考察

　　自最高检从全国各地选择了试点的检察机关推行检察体制改革以来，主诉检察官制度就在部分地方检察机关相继得到试点推广。主诉检察官制度的推行就是为了探索检察机关办案责任制的一种实现形式。

　　北京市人民检察院第二分院将主诉检察官作为案件的首要负责人，原则上接受检委会、检察长、分管检察长领导，对一些普通案件有相应的决策权，对重案要案或者交办的有重大影响力的案件，有相应的提出自己意见的权力;上海市徐汇区院在最高检的部署之下试点的主诉检察官制度，目标在于建立更加完善的办案组织，从而更好的提高办案效率，强调案件决定主体的独立性强调办理案件要亲力亲为，把原有的行政领导审批制度的办案模式改变为主诉检察官审定制的新型办案模式；湖北省检察机关对主诉检察官的定位并非是某种职务，而是根据执法和办理案件的实际需要所设置的一种专门的执法岗位。

　　主诉检察官制度是我国现行司法体制改革的产物，是我们国家检察机关办案责任制的基本表现形式，以现行检察机关的工作机制为基础，其真正目的是为了确保检察官个体办案的独立性，增强检察官个体办案的责任心，从而提升了检察官个体的案件办理的效率。以主诉检察官制度为检察机关办案责任制的主要形式的理论上合理性和实践上有效性，通过试点检察机关的实践经验来看，已经得到了相应的认可。但通过上述实践经验可以正确看到，无论是湖北省检主要定位成某种职务，还是北京市二分院主要强调将其作为一种责任，又或者上海区院主要从完善办案内部组织机构，都是为了强化检察人员的责任意识，革新和改良检察权及相关权力的配置与运行。正确认识检察官的法律主体地位、准确把握主诉检察官的职权，是检察权合理行驶中存在的重要问题。

　　二、实践探索中的困惑

　　现行的《人民检察院组织法》和《刑诉法》及其相关的其他法律，规定了相关的检委会、检察长和机关的相关职权。我国宪法、法律只是确认了检察机关作为个体依法独立行使检察权，而其他相关法律法规中均未明确规定检察官个体的独立，检察官的职权主要来自于法律的明文规定和检察长授权，并无其他明文的法律直接规定检察官个体的职权，实践中，各地的试点经验也可以得出各地方检察机关的检察长授权给个体检察官，授权的权力越大责任也就越大。

　　事实上，社会主义法治国家的核心和基础是职权法定原则，所以在确认完善落实检察机关办案责任制的首要问题，就是权责的划分。

　　明确检察官的职权范围，有利于提高办案效率、提高办案质量、更好的防止检察权及相关权力的滥用，从而更好的维护公平正义。职权的合理有效的划分，才能更好的被行使。实践中，完善检察机关办案责任制，还需要对人员分类管理和考评机制进行完善。2015 年 9 月最高人民检察院又出台了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见（全文）》，明确了检察机关办案责任制是以主任检察官办案为实现形式，实施检察人员分类管理，明确了检察人员的职责权限，健全了检察办案组织和运行机制。但是实践中，也存在诸多问题，例如员额制的确定和划分、晋升考评机制存在的问题。

　　除此之外，还包括相应的监督制约机制以及相应追责机制存在的问题。《意见》虽然也规定了检察人员职务过失的追责制度，但是不够明确具体，实践中追责还存在责任认定不明确、追责启动程序难、调查程序不规范、监督程序欠缺等一系列的问题，所以也导致追责欠缺执行力，所以需要进行相应的完善。

　　第三节 检察机关办案责任的价值目标

　　依照最高人民检察院 2015 年 9 月下发的指导意见中得出，完善检察机关办案责任制，旨在为了划定责任边界进而保障了检察权及相关权力的依法独立行使，提高司法公信力维护公平正义。

　　一、促进独立行使检察权

　　根据现行基本法的法律文本规定，我国独立行使检察权的法律主体是人民检察院，而《检察官法》中却明文规定了检察官是依法独立行使国家检察权的主体。我国宪法、法律只是确认了检察机关作为个体依法独立行使检察权，但是检察官个体独立与其并不存在冲突，以后司法体制改革的重点是增强检察官个体的独立性问题，从而提高检察官的职业感.《检察官法》的初衷是保障检察官的权利，设置相应的义务责任，从而限制权力的行使，从而让检察人员合理的行使检察权及相关权力。检察官是保障检察权合法有序运行的具体实践者，推行检察机关办案责任制则可有效解决理论与实践的脱节问题，从而更好的对权责进行划分，从而更好的保障权力的运行。

　　因此，明确检察人员的权责范围，确立主体地位，使检察人员履行职责有充分的法律依据，独立行使检察权及相关职权，从而有助于案件质量和效率的提升；通过赋予检察官一定程度的独立性，保证证据收集和事实的审查都符合亲历性，使其作出更符合客观规律的行为，能够提高办案效率，保障诉讼活动的顺利进行，从而更好的保证案件的公开公正，最终维护法律的公平公正。检察机关办案责任制的建立的动因是为了提升办案的质量和效率，从而完善检察追责监督体制，从而能够促进检察权及相关权力的独立行使。然而三级审批制的办案模式，就决定了承办案件的检察官，就要受到检察长、分管检察长的指挥领导。而案件的具体的证据收集、事实认定和审查起诉，都是由承办检察官负责，但是具体案件的决定权却不在承办案件的检察人员的手中，因此这种定审分离的局面在我国的检察机关中使长期存在的。这就大大阻碍了检察权的独立行使。同时也容易造成案件的错误，不利于提升办案的质量和效率。检察人员承办案件均需要遵循亲历性原则改变长期以来定审分离的现象，使承办案件的检察官有真正的自主权，让定审不在分离，才是保障检察权独立运行的基础。

　　二、完善现行的体制和办案组织

　　我国现行的检察领导体制是依照检察一体的原则来建立和运行的，主要是下级需要请示上级。我国检察权的整体运行表现为三级审批制的办案方式，这也是我国检察机关内部各业务部门均采用的办案方式，主要表现为办案进程需要以向上级审批的方式进行。这种办案方式，不仅可以加强办案协作，提高办案质量，还可以有效的防止检察权的滥用，提高司法公信力。

　　但是，检察机关基本的办案组织具有明显的行政化特点，办案组织是由内设机构来替代的，不利于司法运作的亲历亲为，也不利于案件办理的公开透明化，更不利于彰显的司法公正公信力，因此影响了检察工作的科学发展，严重制约了检察职能的实现。检察机关办案责任制的内设机构整合，可以有效的解决科室繁多，职能交叉的问题；能够改变办案组织行政化的特点，依照实际需要确定办案人员配置和办案辅助人员，做到分工明确，从而提高办案效率；重视检察人员办案的主体地位，使办案的决策权能真正落到承办检察官的手中，同时还要实现对办案流程的公开化监管，从而防止检察权及相关权力的滥用。同时，这种绝对的检察一体化、上命下从体制存在很大的不足，其中包括限制了个体检察官的积极主动性，没有明确检察官办案的职责权限，没有明确规定责任主体，增加了检察权力集体滥用的潜在风险。从外部关系来说，人民检察院依据宪法和检察院组织法的相关规定独立行使相关检察职权，不受任何行政机关的干涉和影响；从内部关系来说，实现检察官独立办案就需要革新行政化，充分发挥承办检察官个人的业务才能，才能更好的调动积极性，提升效率。但是，单纯去行政化还是不够的，还必须完善现行的检察领导体制和改善三级审批制度，来确保检察权的独立行使。因而，检察权独立和检察官独立二者是并不矛盾，推行检察机关办案责任制的目标之一就是改进行政化的办案组织形式，健全了检察办案组织和运行机制，促进科学民主决策，充分调动检察人员的积极性从而提升检察机关整体办案效率。

　　三、建立司法责任追究机制

　　根据最高检最新出台的检察机关办案责任制的指导意见来看，在目标中，明确提出了建立司法责任追究机制。检察官在其履行办案职责的过程中应当尽到必要的注意义务，必须认真审查承办案件的每一个细节，保证所有的案件证据都能真实有效的反映案件事实的情况，保证其所承办的案件无论在实体还是在程序上都具有公正性，从而才能有效的避免冤假错案的发生，才能更好地发挥法律的社会作用，才能保障法律的正确实施。

　　高检院出台的指导意见规定，检察官在职责范围内对办理案件的质量实行终身负责制。这就有效的解决了检察人员流动后的案件责任的承担问题。

　　根据高检院出台的最新规定，建立完善的司法追责体制主要包括违反法律、法规的责任、重大过失的责任和监督管理的责任三类，同时还包括与办案无关的其他违纪行为。同时还列举规定了是一种故意实施的的违法违规行为，也列举了八种在诉讼活动中存在重大过失造成严重后果的行为。这一系列追责体制的确立一方面让我们的检察人员在今后的办案中更加合理规范，保障了我们的检察机关的办案质量，另一方面也限制了一些滥用检察权的行为，从而更好的保障了检察权的合理行使，更好的彰显司法公正。