国内房地产税的主要功能与提升措施(2)

　　（三）房地产税收入分配功能
　　
　　房地产税作为财产税，实行有财产者纳税，无财产者不纳税，财产多者多缴税，财产少者少缴税。如果把财产作为衡量个人纳税能力的标志，那么，体现能力负担原则的房地产税，虽然以房地产为征税标的，但最终要用所得来支付，从而有利于公平收入分配。但不同设计方案对分配功能影响不同。
　　
　　1. 对全部房产按同比例征税。对房地产持有征税会增加商品房持有者税收负担，如果商品房持有者将持有房地产出租，会通过提高租金价格将房地产税转嫁给承租方，从而增加承租者税收负担，房地产税对收入分配影响基本上是中性的。如果在征收持有环节房地产税的同时，相应取消或降低开发环节部分不合理税费，从而减轻房地产开发成本、降低商品购房价格，减少一次性购房支出，部分减轻购房者支出压力，房地产税对收入分配的影响主要呈结构性特征，这取决于降低房地产开发环节税费与增加房地产持有环节房地产税的差异。当降低房地产开发环节税费大于房地产持有环节税费时，居民的居住成本将降低，反之则提高。如果进一步从结构看，征收持有环节房地产税增加持有阶段税收负担，而减轻购房阶段税收负担，从而产生房地产税对开发商、投资者、居住者、租赁者等不同参与对象收入分配的结构性影响。
　　
　　2. 对房产按差异化政策征税。如果对全部商品房征税，但实行差别税率；或对部分商品房征税，房地产税具有收入分配功能，但收入分配影响取决于征税对象和高税率适用对象。如果对基本生活用房不征税，而对非基本生活用房征税，或基本生活用房按低税率征税，而非基本生活用房按高税率征税，房地产税具有了累进性特征，可以起到收入再分配和财富再配置作用。
　　
　　二、我国房地产税功能定位
　　
　　我国房地产税所具有的收入、调控和分配三大功能有主次之分，从其逻辑关系和未来税制改革方向审视，可定位为筹集地方财政收入为主、个人收入分配和经济运行调节为辅的“一主两辅”功能模式。
　　
　　（一）房地产税收入为主的理论依据
　　
　　房地产税与其他税种相比，具有税基可靠、税源充裕、收入稳定特征。从世界各国征收房地产税实践分析，最大的功能莫过于为地方政府服务社会筹集必要的财政资金。从我国现行财政体制看，地方政府也迫切需要拥有独立、稳定税收来源，而房地产税有可能担当起此重任。我国房地产税之所以定位于地方政府财政收入功能为主，是由房地产税所具有的以下特征所决定。
　　
　　1. 房地产税的本质功能是收入。房地产税具有受益税特点，作为地方主要税源，强调其财政收入功能，发挥其为地方政府筹集公共资金作用，符合公共财政内在要求，法理上顺理成章。将房地产税定位在为地方政府筹集公共资金，同时也体现了政府征税权力与提供地方性公共服务义务，以及纳税人纳税义务与享有地方政府提供地方性公共服务权利的税收契约关系。因此，凸显房地产税为地方政府筹集资金功能，既符合房地产税内在本质要求，又有利于提高地方政府纳税服务水平，也有利于我国建设以民生需求为导向的公共财政。[ 4]
　　
　　2. 房地产税为地方政府开辟新财源。自 1994 年我国实行分税制改革以来，逐渐形成了财权上移，事权下移的财政体制格局。地方政府尤其是基层政府财力不足矛盾突出，亟须寻找和开辟新的财源。随着我国大规模城乡建设，地方债务日益增多，偿债高峰到来将使地方政府面临巨大财政压力和风险。同时，随着服务业“营改增”全面推行，作为地方主体税的营业税将丧失其主体地位。培育税源稳定可靠、税基宽广的地方主体税，以确保能使地方政府财力与事权相匹配，已是我国当务之急。为此，地方政府需要开辟新财源，而房地产税应是我国地方主体税的不二选择。[ 5]
　　
　　3. 房地产税具有良好筹资禀赋。一是房地产税收支关系清晰，房地产税收入主要用于为本地区居民提供教育、卫生、道路、照明、绿化等能够直接使所在区域居民受益的公共服务。二是房地产税易于征收管理，由于房地产显性可见，无法移动，其税源难以隐藏，便于公众监控，既有利于税收公平，又可提高税收征收率。三是房地产税稳定可靠，这是因为房地产税计税依据为评估价值，并且进行周期评估，随着经济发展，收入水平提升，房地产市场价格总体处于增值上升趋势，为房地产税提供了相对稳定可靠收入来源。[ 6]房地产税所具有的天然禀赋，可为地方政府筹集稳定、充裕的财政收入。
　　
　　4. 房地产税利于实现溢价回收。房地产之所以能保值、增值，同政府公共投资有相当关联。这是由于政府对公路、地铁等基础设施投资和对医院、学校、商场等公共服务投资，经由资本化后提高了房地产价值，使房地产税评估值提高，房地产税收入也相应增加，并进而刺激地方政府增加公共投资，形成房地产价值增值和税收增长良性循环机制。因此，房地产税的政府公共投资溢价回收功能，不仅有助于调动地方政府筹资积极性，还有助于提高地方政府公共财政资金使用效率，改善公共服务水平，完善公共服务质量，促使政府职能转变。
　　
　　（二）房地产税辅助功能现实分析
　　
　　我国房地产税虽以财政收入功能为主，但房地产税征收同时会对房地产市场价格、供求、居民收入分配、财富分配产生重要影响，所以同样需要重视发挥和提升房地产税收入分配和宏观调控辅助功能。
　　
　　1. 房地产税宏观调控功能现实分析。近些年来，我国房地产价格居高不下，高房价成了全社会关注的焦点。这除了有我国房地产市场化改革发展内在要求和发展趋势原因，与我国个人财产持有环节税收缺失也有一定关系。虽然社会各界对房地产税抑制房地产价格上涨寄予厚望，但现实房地产税调节功能却极其微弱。主要有以下方面原因：
　　
　　第一，从供求关系看。房地产价格是由供需决定，而不是由房地产税决定。由于城市土地资源有限，一线城市以及热点城市供地不足，从供给侧推动房地产价格上涨。随着居民生活水平普遍提高，对改善住房需求迫切，加上货币过度发行导致通货膨胀，我国居民投资渠道狭窄，资本市场长期低迷缺乏财富效应，出于保值增值动机的投资性和投机性购房，从需求侧拉动房地产价格上涨。[ 7]
　　
　　第二，从调控方式看。长期以来，我国政府对房地产宏观调控主要是以控制需求为主，无论是限购、限贷，还是提高利率，增加开发和交易环节税收，其出发点都是希望通过限制需求来平抑供求，稳定房地产价格。但控制需求政策是一把既控制需求，又抑制供给的双刃剑。我国房地产宏观调控实际结果，是每一次通过控制需求政策的房地产宏观调控，确实在短期内取得了抑制房价过快上涨预期效果，但结果是房价短期小幅下跌后，接踵而来是房地产价格更为猛烈、持续上涨。
　　
　　第三，从税收作用看。我国房地产宏观调控在税收上主要是针对一级市场房地产开发、二级市场房地产转让提高税率、加强征税。这些政策措施共同特点是寄希望通过增加房地产开发和转让成本，提高房地产价格来减少需求，平抑供求。但结果是通过税收提高成本，对抑制需求功效作用极其有限，但助长价格上涨作用却十分明显，并成为房地产价格上涨的重要推手。[ 8]
　　
　　2. 房地产税收入分配功能现实分析。我国改革开放最大成就是经济快速发展，收入普遍提高，财富急剧增长，但同时也出现了收入差距急剧扩大，两极分化矛盾突出，财富分化尤为严重，这在一定程度上与财产税，尤其是房地产税调节功能缺失有关。现代社会，个人收入分配涉及收入获得、使用、积累和转让等诸多环节。其中，收入获得环节取得的收入，以及财产转让环节取得收入，包括要素性收入和财产性收入都有税收调节，个人所得税主要是在个人收入获取环节以及财产转让环节征收，通过对收入累进税率征税来促进收入公平分配。而消费税主要是针对收入使用环节，对个人奢侈性消费支出征税来促进收入公平分配。但无论是个人所得税还是消费支出税，都无法在财富积累环节发挥作用，而房地产税正好具有对财富存量进行调节作用，可弥补个人所得税和消费税不足。[ 9]然而，在我国当今严重通货膨胀下，部分高收入群体通过投资房地产获得巨额利益，持有房地产实现财富快速增值，而房地产财富增值利益却游离于国家税收之外。而通货膨胀的另一方面是相对于资产增值，劳动却在急剧贬值，以劳动收入来购买资产的能力在急剧下降，而现实的税收制度针对贬值的劳动收入却要承担较高个人所得税负，而针对不断增值的财产却难以有所作为。收入分配的失衡和税收制度缺陷，导致社会群体贫富差距进一步拉大。房地产税作为调节财富存量的最为重要税种，理应在调节收入和财富公平分配中发挥其应有作用。[ 10]