县辖市模式对新型城镇化的促进意义与实施策略(2)

　　2 现有设市模式对推进新型城镇化的不适应性
　　
　　当前我国的设市模式主要有三种，即切块设市、整县设市和组团设市。从新中国成立到改革开放期间，我国基本上采用的是切块设市模式。改革开放后，根据现实需要和城镇化发展的要求，人们探索出整县设市和组团设市两种模式。1986年国务院进一步明确了整县设市的标准，从此整县设市逐渐成为我国设市模式的主体[8].这三种设市模式是中国特定历史条件下的产物，对一定阶段的社会经济发展起到过积极作用。但在当前新型城镇化的背景下，它们均存在一定的不适应性。
　　
　　首先，切块设市模式主要在促进城镇的可持续发展方面与推进新型城镇化存在不适应。切块设市模式是把原来隶属于某县的一部分（通常是该县最发达或最有发展潜力的部分）从县域中分割出来单独设市，它使得城市人为地脱离了周围地区而孤立发展，造成城市经济发展过程中城乡分割现象明显，不利于统筹城乡发展，进而影响到城市的可持续发展。这种模式设立的市，城市发展腹地比较小，城市发展空间有限，城市扩展到一定规模后容易与周边农村地区发生摩擦，成为制约城市进一步发展壮大的瓶颈[5].切块设市模式容易导致县市分割，进而产生县市互相争夺原料、争夺市场、基础设施重复建设等城镇管理问题，制约城市的发展，不利于城镇可持续发展。此外，符合切块设市条件的非县城中心镇数量比较少，它们大多分布在东部及其沿海经济发达的地区，中西部地区则相对较少，采取这种设市模式会使城市分布不均的情况更加严重，不利于科学合理的城市体系的培育和构建。
　　
　　其次，整县设市模式与推进新型城镇化的不适应体现在以下几个方面：①背离了城市的本质属性。整县设市模式是将具备设市条件的县整个提升为市、将市外围的县撤销并入市或是把几个县合并为一个市。许多县改市后，虽然名称改成了“市”,但仍以农村地域为主，人口结构以农民为主，少数地方在产业上仍以农业为主，与真正意义上的“市”不同，偏离了城市的本质属性。②不利于城镇的可持续发展。整县设市模式属于广域型设市，市的行政区域远大于城市建成区的范围。城市区域在市的行政地域中所占比重较小，以农村地域为主。随着城区的盲目扩张和粗放发展，大量耕地流失，“三农”投入相对减少，在一定程度上影响了农业的基础地位，不利于“四化”同步发展，进而影响到城镇的可持续发展。③不利于城市体系的完善。一些县域非行政中心、规模较大的经济强镇，在推行整县设市的模式下，由于得不到应有的行政区建制层级及其待遇，在制度上制约了其进一步发展，无法形成适度的城镇规模，长远看不利于城市体系的培育和完善。
　　
　　最后，组团设市模式，即把几个相互临近、紧密联系但又保持着一定独立性的分散的城镇区域结合起来设置一个市制单位。这种模式设立的市市域范围内含有若干个城市，各城市建成区之间有大片农村相隔[5].组团设市模式对推进新型城镇化有一定的积极作用，但更多的还是不适应。①组团设市模式主要适用于分散的工矿区、林区或是几个市合并成一个市或县改为市辖区而产生，这种设市模式与整县设市模式类似，市的行政辖区面积都比较大，城区面积占市区总面积比重偏小，与城市的本质属性不符。②市的地域结构普遍过于分散，有的甚至形成飞地，不便管理[3].且这些工矿城市一般都有相应的生命周期，一旦进入衰老期，资源枯竭后，城市就会面临转型等问题，其管理目标、管理重点都会相应地转变，缺乏可持续发展的能力[5].
　　
　　随着我国城镇化进程的日益加快，各强镇要求设市的呼声不断高涨。城镇化发展要以市镇作为载体，必然要求增设新的城市，这是社会发展的客观规律[4].我国现有的三种设市模式对推进新型城镇化都存在一定的不适应性，不可能继续大规模实施，迫切需要创新设市模式，为城镇化发展开拓一条新路。
　　
　　3 县辖市模式能够体现新型城镇化的基本思想

        县辖市模式是我国新型城镇化中设市模式创新的有效路径，能够体现新型城镇化的基本思想，具体表现在以下几个方面。
　　
　　3.1 县辖市模式能够体现城市的本质属性
　　
　　为了推进新型城镇化发展，设市模式必须能体现城市的本质属性。近年来，随着城镇化的推进，在我国长三角、珠三角等经济发达地区出现了一批经济强镇。这些镇由于长期的历史积淀，具备特有的区位或资源等优势，它们得到了很大发展，其人口数量和经济总量早已突破小城镇的标准，如广东东莞市长安镇，其常住人口67万，2013年全镇实现生产总值309.5亿元；浙江温州市的龙港镇，2013年总人口达到50万，其中常住人口25万，地区生产总值实现185.7亿元；还有东莞市的虎门镇等。这些城镇无论是人口规模、经济总量还是城市建成区面积都已达到了设市的标准，具备了现代城市的各种要素，只是由于行政区划制度上的约束，仍处于“半城市化”状态，缺乏现代城市管理制度和公共服务配套。实行县辖市制度，将这些城镇改设为县辖市，不仅满足了城镇的设市要求，而且突破了城市建制必须为县级以上地方政府的局限，将设市的政策真正下放给一些发展特别好的小城市，更重要的是做到了因应城市发展事实而设市，回归到了城市的本质属性。县辖市模式使设市城市无论是在城市空间形态上，还是在人口及其产业结构上均以城市型为主，从而使设市与城市相统一。
　　
　　3.2 县辖市模式能够体现以人为本的理念
　　
　　城镇化是随着工业化的发展而不断发展的，是一国一地经济社会发展的必然趋势，这意味着未来我国将会有更多的人口涌入城市。我国现有大中城市都趋向饱和，普遍存在着缺水、缺能源、交通堵塞等问题，生活成本比较高。我国大量的农村人口不可能全部集中到大中城市，更多的会在县域内伴随着城镇化的发展而聚集，即就地城镇化。我国很多城镇经过长期建设已成为实力强大的中心镇，将这些城镇设为县辖市，有利于进一步壮大县城和中心镇，使它们发展为中小城市，本地农民就可以实现就地城市化，融入城市生活。同时，这些城市还可以吸纳周边农民，为这些农民转移进城提供便利条件，从而有效地促进人口的市民化。县辖市能充分尊重居民的需求和发展权。相对地域型建制来说，城市型建制政府更关注城市的公共基础设施建设，更关注民众的基本生活服务。实行县辖市，改变以往镇级行政机构配置的财政、土地等各种要素资源缺乏，教育、文化、医疗卫生、基础设施等社会事业职能严重滞后的窘况，坚持以人为本，可以大大提升城乡居民的生活质量和幸福指数，促进人的全面发展。县辖市可以保障居民在城市设立和管理的基本权利，充分发挥广大民众参与县辖市体制改革的积极性和创造性。县辖市一般辖区不大，居民相对较少，宜采取民主管理的方式。县辖市改革涉及广大居民的切身利益，所以它在实施过程中会特别注重民意，保障居民的基本权利。比如在设市之前会先广泛征求当地居民的意见和建议，只有当大多数居民都基本同意的时候，当地政府才能组织材料申报，务必杜绝撤镇设市中那种全然不顾民意的行政垄断行为。
　　
　　3.3 县辖市模式能够促进科学合理城市体系的培育和完善
　　
　　新型城镇化要求构建科学合理的城市体系，实现大中小城市与小城镇协调发展。改革开放以来，全国范围内已形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次城市体系。但我国当前的城市体系仍不够完善。我国超大城市和特大城市发展快速，市管县体制造就了一大批中等城市，而位于城市体系金字塔底的中小城市特别是县辖中小城市则发展滞后。我国长期强调“大中小城市协调发展”,而我国几乎没有真正意义上的县辖中小城市，这是我国现阶段城市体系和市制的重大缺陷。空间上，我国城市分布呈现“东密西疏、南密北疏”的特点，城市空间分布密度在省区间存在明显的差异，且在不断扩大，新出现的城市群也大都分布在东部地区，城市分布不均衡。实行县辖市制度，能帮助解决这些问题。首先，它从制度上为小城市发展创新了空间，通过扩权强镇，职能重塑，将一大批具备条件的城镇建设成为功能完备、产业发达、环境优美、生态宜居的中小城市，并将其纳入到我国建制市体系，从而在规模、结构上健全我国的城市体系。其次，在中西部地区实行县辖市制度，把发展较好的城镇改为县辖市，以城市的标准进行规划和建设，通过完善基础设施，强化分工合作等，提升城市的整体辐射带动力，在中西部地区形成一批经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的新型城市群，优化城镇空间布局。
　　
　　3.4 县辖市模式有利于城镇的可持续发展
　　
　　首先，它能促进城乡一体化发展。城镇是连接农村和城市的重点区域，是统筹城乡发展的重要节点，是破解城乡统筹难题的关键。将符合设市条件的城镇改设为县辖市，赋予一定城市管理权限，增强其自主性，通过结合自身实际发展水平而发挥其主观能动性，带动区域城市化水平的提高，增强城镇对周边地区的辐射能力，促进周边农村地区发展，加速城乡一体化进程。其次，县辖市能够推动新型工业化、农业现代化、新型城镇化、信息化的同步协调发展。将那些发展较好的城镇改设为县辖市，让它们以独立的行政建制模式运行，必将为城镇工商业的发展带来更多的政策优惠，吸引更多的资本投资农业及相关产业，形成产业群，推动农业现代化。同时本地产业的飞速发展必将吸引大量聚集于沿海地区的外出务工人员回乡创业，促进大批农民工实现本地就业，解决了农民工外出务工带来的一系列问题，这是成本最低的城镇化之路[10].第三，实行县辖市能帮助解决城镇面临的管理难题，促进城镇的可持续发展。设置县辖市，城镇被赋予一定的土地使用权、行政审批权、财政支配权和社会事务管理权，政府城市管理能力得到提高，可以帮助政府解决因为现行乡镇政府管理体制与城镇化发展不适应造成的责大权小功能弱等问题。县辖市模式的城镇化在最基层展开，不脱离农村经济发展基础，可避免各种“城市病”的发生，帮助解决当前城镇面临的实际问题，实现城镇的可持续发展。