县辖市模式对新型城镇化的促进意义与实施策略(3)

　　4 我国推行县辖市模式的路径思考
　　
　　世界上不少发达国家和地区一直以来都实行县辖市体制，如美国、日本和法国等。美国的市大都是设在县以下，与乡、镇同属于县辖基层行政单位，它是城市地区根据当地居民的自愿申请经议会颁发特许状而成立的，市成立后并不从县内划出，而是仍保留在县内，市与县相比享有更多的自主权。日本的市与町、村同为县辖基层地方行政单位，市町村必须在都道府县制定的规范内处理其内部事务，都道府县对市町村负责行政指导并实行有效的法律监控。法国的市镇也属于基层行政单位，各市镇大小规模相差较大，而权力和地位一律平等。
　　
　　近年来，国内已有大批专家学者呼吁在大陆地区推行县辖市体制，国家和地方政府也相继出台了一些政策和法律法规文件。2014年10月，国家新型城镇化试点名单揭晓，浙江温州市龙港镇和吉林延边州二道白河镇成为首批“镇改市”试点城镇。2015年2月，国家发改委发布了《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》，方案规定了县辖市试点的目标、任务、保障措施等。在这些法律法规文件的指导下，结合西方发达国家县下设市的经验，我们拟提出我国今后在大陆地区实行县辖市制需要遵循的基本路径。
　　
　　4.1 完善县辖市制的法律依据
　　
　　县辖市体制改革是一场涉及全国的行政区划体制改革，需要相关的法律法规做依据，以保证改革的合法性和严肃性。根据《宪法》第三十条的规定，我国的行政区域划分为：①全国分为省、自治区、直辖市；②省、自治区分为自治州、县、自治县、市；③县、自治县分为乡、民族乡、镇。宪法对县以下行政区划的规定只有乡、民族乡和镇，还没有“县辖市”这个建制名称，其他法律法规也没有相关规定，若要实施县辖市制根本无法律依据可循。而“无法可依”的行政改革在当今中国建设“法治国家”和“依法行政”的社会背景下将举步维艰。所以，解决县辖市的法律依据问题是首要之举。我国现有的行政区划法律主要包括《宪法》、国务院及其有关部委制定的行政法规和地方政府制定的政府规章等。完善县辖市改革的法律依据，首先应从修改地方政府制定的政府规章和行政规范性文件开始，修改阻力较小，程序简略些；然后修改国务院及有关部委制定的行政法规和行政规范性文件，如1985年的《国务院关于行政区划管理的规定》，2001年颁布的《关于乡镇行政区划调整工作指导意见》等；最后修改《宪法》以及《地方政府组织法》《民族区域自治法》中有关行政区划方面的规定。修改的内容主要是针对相关行政区划的表述，同时制定《县辖市组织法》，要充分体现实施县辖市的主旨，对县辖市的性质与定位、设置标准、设置与变更程序、职责范围、行政编制、权限的划分、人事管理制度等都要进行统一明确的规定。只有这样，县辖市的实施才能真正做到有法可依，排除过多的人为因素。解决县辖市的法律依据问题将是一个长期的且需要不断完善的过程。
　　
　　4.2 加强县辖市改革的顶层设计
　　
　　县辖市改革将是我国重要的行政区划体制改革，牵一发而动全身。为保证改革的顺利进行，有必要对改革进行战略规划，加强高瞻远瞩、统筹兼顾的顶层设计。首先需要进行先期的实地调查研究。应当组织民政部门的官员、地方政府官员和专家学者全面长期深入地调查了解中国东中西部地区各城镇的发展现状、历史沿革及发展趋势等，为制定县辖市规划方案提供客观依据。其次，制定具体的县辖市改革方案。方案大致可分为近期、中期和远期三个阶段。近期主要是探索县辖市改革试点，考虑在发达地区条件相当成熟的城镇进行试点工作，积累经验，总结教训，找出规律；中期是扩大试点范围，按不同地区、不同经济水平、能反映全国各个地方城镇的平均水平进行试点。县辖市体制改革试点可考虑在每个省（直辖市、自治区）将至少3~10个城镇进入试点，从而进一步总结县辖市改革中的经验教训，为全面推进县辖市改革提供宝贵经验。远期的目标是进行县辖市改革的全面推广，实现县辖市改革的全覆盖。县辖市设想之形成，主要是基于东部沿海地区的经验，可以在东部地区先实行，然后在中西部地区逐步推进。县辖市改革必须有计划、分阶段、按步骤地进行实施，边探索、边完善，且要尽最大可能地做到县辖市改革方案不因地方领导人的调整而随意调整，地方领导人执行该方案是一种执法行为，而不是一种普通的执行行为。在执法的过程中可以根据变化了的情况适当进行适应性的调整，以避免改革路径的紊乱和改革举措的搁浅，从而取得预期的效果。
　　
　　4.3 选取适当城镇进行县辖市改革试点
　　
　　我国幅员辽阔，城镇经济社会发展的地域差异显着，一开始就全面推行县辖市建制并不妥当。为了保证县辖市改革的顺利进行，应选择若干改革愿望强烈、积极性高、区位优势突出以及有代表性的镇进行试点，从中发现问题，总结经验，进而提出切实可行的改革思路，为未来县辖市改革的全面铺开提供客观依据。首先，改革试点时间安排上，可根据国家发改委发布的《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》的规定进行。改革试点地区，可以分别在东中西部地区不同省市区选择少数城镇进行试点，优先在东部沿海地区选择少数经济发达强镇，如长三角、珠三角等地区的若干强镇率先进行试点，然后扩大到中西部地区条件成熟的较强镇中试行，最后逐步推广。试点城镇选择标准：一是按照人口、经济和社会发展、基础设施等指标，参照历史文化因素，选择规模较大的城镇先行先试，如浙江的龙港镇和钱清镇等；二是对区位和资源条件优越的城镇进行试点，如吉林的二道白河镇和敬信镇等；三是在一些特殊类型的政区进行试点，如少数民族区域、边防、工矿地区、军事基地、重要港口等，这些地方的城镇虽然人口稀少，但是战略地位突出，可以放宽条件进行试点，如西藏自治区的樟木镇等。总之，县辖市改革试点既要考虑城镇的综合经济实力，更要考虑在一定区域内的辐射带动作用。确定好试点城镇设置标准后，各城镇进行申报、省级政府进行初批，民政部最后审批，然后与各省市订立创建任务书，试点过程中适时考核，试点完成后全面评估。