改革开放前后我国旅游管理体制变迁

　　一、改革开放前（1978 年以前）的旅游管理体制

　　我国 1978 年以前的旅游管理体制建设，按照时间划分，大致可分为四个阶段：一是 1949—1964 年。当时全国没有专门管理旅游业的行政机构，因此，只能由隶属于国务院的外事接待单位———中国国际旅行社总社（中国国际旅行社总社成立于 1954年）代行政府的旅游管理职能。二是 1964—1965 年。1964 年 7月，新中国旅游业的行政主管机构———中国旅行游览事业管理局（国家旅游局前身）成立，并与中国国际旅行社总社实行“政企合一、两块牌子、一套人马”的管理方式进行合作。对外招徕境外游客时，使用国旅总社的牌子，对内进行旅游管理时，行使旅游管理局的职能。三是 1966—1970 年 8 月。1966 年，国旅系统已经发展到 46 个分支社，但受“文革”影响，原有管理体制遭到严重破坏，致使旅游业深受打击，旅游接待基本处于停滞状态。四是 1970 年 8 月—1978 年十一届三中全会以前。1970 年 8 月，外交部提出了《关于旅游工作体制改革的意见》，重申中国旅行游览事业管理局是国家管理国际旅游的机关，中国国际旅行社是对外办理国际旅游业务的组织。但是当时，中国旅行游览事业管理局的国务院直属局地位一直没有恢复，旅游管理实行的是外交部代管、中国旅行游览事业管理局和中国国际旅行社总社合二为一的体制。这一时期旅游事业由纯粹的政治外交性质开始考虑经济效益。

　　从 1978 年以前的旅游管理体制的发展，可以看出旅游管理体制经历了从无到有、逐渐建立的过程，并与当时的计划经济体制相对应，旅游管理体制基本上实行政企合一，接待的国际旅游团体主要是国外友好团体、华侨和港澳同胞，其主要的任务是宣传中国的社会主义建设成就，获取国际社会对新中国的认同与支持，因此，旅游工作成为外事工作的有益补充。

　　二、新旧体制并存时期（1978—1991 年）的旅游管理体制
　　
　　1978—1991 年间的旅游管理体制经历了由政治接待型向经济事业型的转变，旅游业也被正式纳入了国民经济和社会发展计划。其主要经历了三个发展阶段：

　　一是 1978—1983 年。1978 年中共十一届三中全会的胜利召开，标志着我国的工作重心向经济建设的转移，这为旅游业的发展创造了良好的外部环境。而在这一阶段，旅游业的经济创汇能力越来越被人们认识和重视，旅游业也随之进入了一个新的发展时期。当时为适应经济体制的改革和旅游业发展的需要，旅游管理体制也进行了重大改革。1978 年 3 月，中共中央批转了外交部《关于发展旅游事业的请示报告》，将中国旅行游览事业管理局改为直属国务院的管理总局，并在各省、市、区成立旅游管理局，负责管理各地方的旅游事业。1982 年，中国旅行游览事业管理总局更名为国家旅游局，并与国旅总社分开办公。此时，总局作为国家管理全国旅游事业的行政机构，开始统一管理全国旅游工作，不再直接经营组团和接待任务，而总社则统一经营外国旅游者来华旅游业务，实行企业化管理。局、社的分离，结束了我国自 1964 年以来长达 18 年的局、社合一格局，为实行政企分离、强化行业管理、争取旅游业的更大发展创造了条件。

　　二是 1984—1988 年。1984 年 10 月，中共十二届三中全会制定的《关于经济体制改革的决定》提出了社会主义经济是建立在公有制基础上的有计划的商品经济的论断。根据这一论断，国务院于同年批转了国家旅游局《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》，该报告要求国家旅游局和各级旅游行政管理部门都要简政放权，各级旅游企业都应实行企业化管理，成为独立经营、自负盈亏的经济实体，明确了政企职责分开的原则。在旅游基础设施的建设方面，提出采取国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生和利用外资一齐上的原则，打破了非旅游部门不得进入旅游业的限制，使旅游投资者和经营者进一步多元化。下放外联权和签证通知权，使得各省、自治区、直辖市均有外联权，调动了各地的积极性，启动了旅游企业改革的步伐，在全行业开始推行多种形式的经济责任制，要求企业实事求是地选择经营承包、利润递增包干、以税代利等不同经济责任制形式，充分调动职工积极性。1985 年 1 月，国务院批转了国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》，提出了旅游管理体制实行“政企分开，统一领导，分级管理，分散经营，统一对外”的原则。

　　1985 年 5 月，国务院发布的《旅行社管理暂行条例》，成为我国旅游产业的第一部行政法规。《条例》将旅行社分为三个类别，规定凡是经批准开办的一类社就都有外联权，从此旅行社如雨后春笋般发展起来，打破了以往由少数几家旅行社垄断经营的局面。1986 年 4 月，在六届全国人大四次会议上，旅游业首次被列入国民经济和社会发展计划，这一事件标志着旅游业向经济方向发展以来的又一次巨大进步。1988 年，按照党的十三大确定的“国家调控市场，市场引导企业”的原则，旅游管理体制进一步深化改革，旅游管理由行政管理向行业管理转变，由直接管理企业转变为通过市场间接进行管理和调节，进一步实行政企分开，推行承包经营责任制，实行经济联合体，促使旅游业进一步转到了经济管理的轨道上。

　　三是 1989—1991 年。1978—1991 年，是中国旅游业大发展的时期。当时供不应求的卖方市场从 1979 年一直持续到 1989年。除宏观环境对旅游业造成的影响外，旅游管理体制的变革对旅游业的促进作用是显着的。但是繁荣的表象之下，也隐藏着许多发展隐患。“五个一起上”（国家、地方、部门、集体、个人）的方针打破了旅游行业的壁垒，使得国外资金和社会资金大量涌入，导致国内掀起一股全国办旅游、全民办旅游的热潮，致使旅游市场竞争愈加激烈。特别是在 1989 年旅游市场转为买方市场之后，旅游企业进入了严重的无序竞争和恶性削价竞争之中，致使行业整体利润率不断下降，虽然国家出台了一系列的针对性措施，如对旅行社进行行业审计，外联业务实行合同制，颁布《旅游涉外饭店客房租价的最低限价规定》等文件，但由于前期发展过程中市场发育的不成熟、企业经营机制的不健全、市场组织的不规范、行业组织的不完善以及政府宏观调控无力等矛盾的凸显，供大于求的问题并未得到解决，相反有些地方和部门出于自身利益，通过相关动作加剧了供求关系的失衡。随着时间的推移，到 20 世纪 90 年代以后，旅游市场的供求关系又发生了明显的变化，其中既有供过于求的问题（如饭店），又有供不应求的问题（如交通、旅游景区）。旅游业本身的产业链很长，处在产业链下游行业中的饭店和旅行社由于其投资少，见效快，在市场机制下，供给发展很快。而处于上游的旅游景点和景区，由于其投资大，建设周期长，往往难以有效吸引市场投资，这样最终导致旅游业上游产业开发不足和供不应求局面的产生。

　　综观双轨期旅游管理体制的变革，可以明显地看到新旧体制并存状态下的体制摩擦。从市场方面看，简政放权等改革措施使市场机制的作用扩大了，但随后却出现了国家对企业监督不严和企业自我约束不足等问题，因而难以形成有效竞争的市场。

　　从计划方面看，企业对指导性计划的间接调控反应很弱，许多企业习惯性地等、靠、要，导致一些指导性计划起不到计划的制约作用，进而导致旅游产业结构失衡。

　　三、社会主义市场经济发展建设期（1992 年至今）的旅游管理体制
　　
　　随着市场经济的进一步发展，旅游业的产业地位也得到进一步的认同和加强，旅游管理体制开始加速与社会主义市场经济接轨。这一时期大致可分为以下两个阶段：

　　一是 1992—1996 年。1992 年，邓小平同志发表南巡讲话和党的十四大召开之后，全国掀起了改革开放的新高潮。这一时期，在国家大力发展第三产业的方针指导下，全国各地发展旅游业的积极性进一步高涨。与此同时，旅游管理体制改革也全面铺开，其中心任务是积极开展政府职能转变，加强行业管理，对旅游市场开展治理整顿，进一步强化宏观管理的调控功能，捋顺旅游行业发展脉络。

　　1994 年 3 月，国务院办公厅批准印发了《国家旅游局职能配置、内设机构和人员编制方案》（“三定”方案），按照转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率的原则，对旅游管理体制进行了较大改革，国家旅游局进一步向地方下放旅行社审批权限和旅游涉外饭店星级评定权限。1996 年 10 月，国务院发布《旅行社管理条例》，取消旅行社按类划分的标准，按国际旅游市场的通行做法，只划分国际旅游和国内旅游两种旅行社。这是旅行社体制改革的重大突破。行业管理的加强表现在旅游行业标准归口管理范围的确立。1993 年 12 月，国家技术监督局在《关于对旅游行业标准归口管理范围的批复》中，明确国家旅游局归口管理综合类、旅游设施类、旅游服务类的行业标准；建立旅行社质量保证金制度；加强对外宣传促销的管理等。通过上述制度的出台，我国逐渐建立起一套适应社会主义市场经济需要的旅游管理体制，从而强化了对全国旅游业的调控管理职能。

　　二是 1997 年至今。这一时期，国家旅游局机构再次进行了大幅度精简和职能转变，实现了机关与直属企业的彻底分离，旅游法制建设加快步伐，行业管理进一步向“大旅游、大市场、大产业”的方向推进，旅游管理体制加速与社会主义市场经挤接轨。

　　1998 年，国务院办公厅印发 《国家旅游局机构改革“三定”方案》，对现有机构设置和人员编制进行了大幅精简，明确国家旅游局是国务院主管旅游业的直属机构。在职能方面，不再保留对旅游外汇、旅游计划、旅游价格的管理职能。1998 年 12 月召开的中央经济工作会议，将房地产业、信息业和旅游业确定为国民经济新的增长点。24 个省、市、自治区和直辖市把旅游业作为支柱产业、重点产业和先导产业来发展，不同程度地加强了“政府主导”的力度。

　　1992 年以后是我国旅游业突飞猛进的发展时期，这既与宏观经济发展的大背景有关，也得益于旅游管理体制改革的不断深化和宏观产业政策的支持。20 世纪 80 年代中后期，在以政府主导型发展战略的带动下，旅游发展环境在 20 世纪 90 年代已得到了明显的改善。国家旅游投资政策的改变，加快了旅游基础设施的建设，缓解了上下游产业发展不平衡的矛盾，一定程度上解决了供给不足的问题；政企分离、企业承包责任制的实施以及现代企业制度的确立，调动了旅游企业的积极性，提高了旅游接待水平和服务质量，更好地满足了旅游者的需要；旅游业经济功能的不断强化，旅游行业管理宏观调控能力的增强，国家产业政策的扶持，调动了各方面发展旅游业的积极性，从而促进了旅游产业质的飞跃，而旅游产业的快速发展又对旅游管理体制的变革提出了新的要求，进而促进了旅游管理体制的良性变革。

　　近几年旅游管理体制的改革主要集中在两个方面：一是旅游行业管理的变革。目前，我国旅游行业管理的主体主要是各级旅游局，由于旅游局管理职能的局限性，使得旅游行业管理多年来缺乏全面性、权威性，形成了“大行业，小管理”的局面。特别是“政出多门”现象尤为严重，如森林公园归林业部管理，自然保护区归环保局管理，名刹寺庙归宗教局管理等。许多企业虽名为旅游企业，但分属不同的行政部门，这也给旅游行业管理的协调带来困难，形成了许多管理重叠和管理真空，成为旅游业发展的“瓶颈”。针对这些问题，近年来，我国选取部分旅游经济发达地区作为旅游管理体制改革试点地区，探索旅游行业管理的有效手段。二是旅游企业的改革。按照建立现代企业制度的要求，对旅游企业实行政企分开，通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制等形式的改革，发展旅游企业集团，增强旅游企业的竞争力，其中股份制改造和集团化经营取得了一定的成绩。但旅游企业的发展依旧存在着各种各样的问题，如有的旅游企业与各级行政机关“明脱暗钩”；现代企业制度难以形成；旅游企业组织化程度较低，有效竞争局面尚未形成；旅游企业的集团化多为政府行政干预的结果，企业缺乏核心竞争力，无法形成规模经济等等。可以说，政企分开在今后一段时间内仍将是我国旅游管理体制改革的核心，而且任重道远。

　　旅游管理体制的变革其实就是制度的变迁，中国旅游业经历了多年的发展，已经成长为相对完整的产业，期间旅游管理体制进行了一系列的变革，这些变革既与当时所处的宏观制度环境和经济环境有密切的联系，又是旅游产业发展的必然结果；既有政府导向的强制性制度变迁的因素，也有市场导向的诱致性制度变迁的因素。今后，随着旅游产业的进一步发展和市场的逐步成熟与规范，旅游发展战略应由政府主导向市场主导转变。政府职能演变的取向应该是与市场形成功能互补，高度尊重市场规律，这既是旅游业发展的要求，也是中国旅游业持续快速发展的主要动力，更是市场经济在旅游行业中所体现出的必然规律。

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