我国农业补贴法律制度完善探究绪论(2)

　　20 世纪 60 年代，欧洲共同体（EC）开始实行共同农业政策（CAP,CommonAgriculture Policy），从此以后，国外经济学家们开始对农业补贴作为一个专门范畴进行规范研究。比较有代表性的着作，如 P.G.James 的《富国的农业政策》（1970）、I.Little.Scitovesk,M.Scott 的《若干发展中国家的工业与贸易：一个比较研究》（1970）、A.F.Mccalla 的《农业政策与世界市场》（1985）等，这些着作中论及的理论观念，对世界各国均产生了重大影响。

　　在西方发达国家，农业补贴政策往往体现在关于农业保护的一些法律与法规之中，两者往往是杂糅在一起的。国外关于农业补贴法律制度现状的分析与研究，多见于美国、欧盟以及日本等几个发达资本主义国家。美国是最早实行农业补贴法律制度的国家。在 1933 年，以《农业调整法》（AgriculturalAdjustment Act;AAA）为主要标志的，此法的颁布实施标志着美国把农业补贴制度提上了法制的日程。美国 1993 年的《农业调整法》，是当时的小罗斯福总统根据一战之后的欧洲粮食短缺，美国粮食出现了大量产能过剩，而导致大量农产品价格低于生产成本，从而出现了大量农民无法偿还贷款陷入财政困境的背景下出台的。这项法案通过调整课税和发放政府资金对农民实行补贴，立法目的在于降低美国近三分之一的产出，实现对农产品市场供需的调节。这项法案出台后，在短期内发挥了积极的作用，但终因部分条款涉嫌违反了美国宪法，在 1936 年遭到废止。1996 年 WTO《农业协议》（Agreementon Agriculture）开始生效后，开始对各国的农业补贴制度进行了限制性的规定。

　　同年，为了改变过去对农产品价格进行补贴的政策，美国又颁布了《农业安全与农村投资法案》，实行直补，提高农民收入。在 1998 年，为进一步保障农民收入，美国相继推出两项补贴政策，一是作物收入保险计划，二是市场损失补助，大大降低了涉农人员进行农业生产的风险性。为进一步扩大直补的范围，2002 年美国又提高了补贴价格，此举有利于促进美国国内农业经济的快速发展。

　　为了提高农业劳动生产率，实现农民创收，进一步稳定农产品市场，促进农村经济和社会全面发展，欧盟各国制定了共同农业政策，成为欧盟关税同盟之外的又一大支柱。共同农业政策通过建立农业发展基金的方式，规范欧盟内部农产品的生产、贸易与加工。同时，建立了对内实行价格支持、对外实行贸易保护的机制。2000 年就欧盟改革方案《2000 年议程》达成最终协议，其重点是减少政府干涉，削减占欧盟基金最大份额的农业补贴，不断降低价格支持，削减农产品出口补贴，更多地采用农业直补的方式，增加农民收入，重新安排用于贫困地区的开支。

　　日本基于自然资源条件的制约，农业经济的发展受到了很大限制，二战后到 1995 年世贸组织成立之初，日本的农业补贴法律制度快速发展。1961 年，日本出台了《农业基本法》，这部法律被称为日本农业政策的“宪法”,对日本农业的发展具有很强的宏观指导意义。作为日本农业的“宪法”,《农业基本法》具有前瞻性和稳定性，其作用发挥了近 40 年。在这近 40 年当中，日本农业实现了从传统农业向现代化农业的转变。当然，在这部法律中包含了一些农业补贴的内容。自 1995 年开始，日本国会开始大幅度地修订并完善本国的农业政策，废除了持续半个世纪之久的旧粮食法，颁布实施《主要粮食供求价格稳定法》，逐步实现了粮食统购统销向市场化的转变。1997 年日本出台了《大米流通法》，降低粮食口价格策略。1999 年，日本政府根据国内的实际情况，又适时地出台了《粮食、农业、农村基本法》，这标志着《农业基本法》完成了历史的使命，正式退出了历史的舞台。《粮食、农业、农村基本法》也被称为日本新农业基本法，被注入许多新的概念和功能，明确了食品的稳定供给、农业的多功能性、农业的可持续发展、农村的振兴等目标，在农业的补贴方面主要体现在增加“绿箱政策”（GreenBox Policies）的投入。2000 年提出日本政府在下一轮 WTO 框架下的农业谈判方案中，在内容上不断减少对粮食等农产品的直接价格补贴，逐步加大了对农业基础设施、农业资源环境保护和农业结构调整的财政支持力度。同时，日本政府根据“绿箱支持”政策中地区援助措施，对比平原地区生产成本高 80%的山区、半山区实行直接支付制度。

　　1.4.2 国内研究综述

　　1、关于农业补贴的界定

　　农业部产业政策与法规司（2002）在农业补贴比较专项研究中，对农业补贴作出了如下界定：从农业补贴的资金来源看，农业补贴就是财政对农产品的生产、流通和贸易活动进行的转移性支付。从农业补贴所发挥的作用看，农业补贴是财政的导向性支出，和财政的其他两类支出（唯一性支出和主导性支出）性质不同，农业补贴主要采取导向支出的形式，调节利益关系，发挥政府对特定群体如农民，对特定区域如粮食主产区，特定品种如粮食、棉花和特定环节如生产、流通的支持和补偿的作用，实现政府的特定目标。2高峰、王学真、羊文辉（2004）在“农业投入品补贴政策的理论分析”一文中提出，“农业补贴主要是指对农业生产、流通和贸易进行的转移支付，也就是说从政府预算内给农业生产者补贴，以实现农业部门的收入目标，弥补自由市场在收入分配方面的不足。”

　　2、关于农业补贴制度方面的研究

　　对于农业补贴的必要性与重要性，曹明宏（2001）在“可持续发展背景下的农业补贴问题研究”中，述评了五种有代表性的理论，即“基础地位--弱质产业”扶持论、“工业化--城乡反差”协调论、“政策博弈--制度供求”均衡论、“外部性--生态价值”补偿论、“免费乘车--公共物品”服务论。国内学者对国外农业补贴的研究分析，大致包含两类，一类是梳理国外农业补贴政策、立法及措施，如陈阵（2009）“农产品贸易政策研究”、单一（2007）“WTO 框架下补贴与反补贴法律制度研究”、姜双林（2008）“欧盟农业环境补贴法律制度的嬗变及其对中国的启示”等，但这些研究成果大多停留在政策层面的探讨，较少触及法律层面的研究。另一类是通过比较分析国内外的农业补贴政策，总结提炼我国可借鉴的农业补贴制度，向政府提出吁请，加快农业补贴方面的立法。如王华巍（2005）“世界主要发达国家农业政策的比较研究”、李鹊（2007）着作“从巴西诉美国棉花补贴看WTO 框架下的农业补贴问题”、何宇鹏（2009）“农业补贴政策国际比较与启示”等，这些研究成果在法律层面进行了初步探索，虽没有形成有深度的研究成果，但仍具较强借鉴价值。在基于 WTO 规则框架下我国农业补贴制度的研究方面，简冰毳（2005）“WTO《农业协议》与我国的《农业补贴条例》”、陶娟（2006）“WTO《农业协议》与中国农业补贴法律体系之构建”、何菲（2008）“WTO 框架下农业补贴的合法性研究”等，指出我国的农业补贴现状令人担忧，当务之急是对我国的农业补贴政策及时进行调整，早日构建统一的农业补贴法律体系是提升我国农业国际竞争力的必要途径。

　　3、关于我国农业补贴法制构建的建议

　　刘洁在“WTO 规则框架下的我国农业补贴法律制度建设”（2004），提出了 WTO 规则框架下我国农业补贴法律制度的创新与体系构建，进一步加强研究并根据情况适时起草制定有关农业补贴、农业保险方式、农业投资、农业环境与资源保护、农业基础设施保障、贫困地区援助、农业灾害救助、农业劳动力转移、农村信用合作社以及农业机械化、农产品质量安全、农业结构调整等方面的立法。刘莎在“WTO 农业协议下中国农业补贴法律制度研究”（2012）中，指出 WTO《农业协议》中有关农业补贴法律制度的主要内容是境内支持与出口补贴，通过对我国的现状分析，提出在 WTO 农业协议下的具体制度设计，即我国“黄箱”补贴、“绿箱”补贴与“蓝箱”补贴的具体法律制度设计，目的在于使我国农业补贴顺应 WTO 的各项规则和制度，早日融入国际，推动我国农业健康快速发展。李晓辉在“完善农业补贴法律制度的思考”（2012）一文中，提出构建农业补贴法律制度要以保护农民利益、利益正当分配为原则，指出农业补贴法律制度包含三个层面，即农业补贴市场主体的法律制度、农业补贴市场规制法律制度以及农业补贴的宏观调控法律制度。在此基础上，提出完善我国农业补贴法律制度的四个具体措施，即突出农业补贴重点，加强农业补贴支持力度，拓展农业补贴立法空间，规范农业补贴管理。1这些研究成果对农业补贴问题研究具有一定的前瞻性，对我国农业补贴法律构建与完善具有一定的指导价值。

　　综上所述，我国是一个农业大国，但由于我国农业补贴问题的研究起步较晚，理论界和实践部门对农业补贴研究相对滞后，在农业补贴法律制度方面的研究较为薄弱，直至现在仍没有建立起一整套较为完备的农业补贴法律体系。已有的研究成果尚存在诸多不足，如有多数研究缺乏实地调研，研究分析较为笼统，不够系统化。经济学和政策层面的研究成果居多，法律问题的研究较为零散，数量不多，对我国农业补贴法律制度的研究仍停留在浅层次状态。因此，结合我国的具体实际，从法律角度入手研究探索农业补贴，构建符合于我国实际情况的农业补贴法律体系，已经逐渐成为我国理论界研究的热点问题。