我国跨界水资源利用的法律问题

    本篇论文目录导航：

【题目】跨界水资源利用的国际法探析 
【第一章  第二章】跨国水资源利用的概述 
【第三章】跨界水资源利用的国际法规制的发展 
【第四章】跨界水资源管理的国际法制度之不足 
【第五章】国际水资源利用法规的完善 
【第六章】我国跨界水资源利用的法律问题 
【结论/参考文献】国际法下跨界水资源利用问题研究结论与参考文献

　　第 6 章 我国跨界水资源利用的法律问题

　　6.1 我国跨界水资源概况

　　6.1.1 我国跨界水资源的分布状况

　　1.我国跨界地表水资源分布现状

　　目前我国跨界水资源的分布现状主要表现在国际河流的数量虽多，但许多国际河流均处于干旱缺水和极其贫困的地区或处于高寒地带等，开发利用的程度非常之低，我国跨界地表水资源大体可以被分为四大块：①东北方向的跨界水资源，主要是以界河为主的；②西北方向的跨界水资源，主要分布在新疆地区，并且主要是以界河为主并兼有出、入境国际河流；③西南方向的跨界地表水资源，主要以出境河流为主并大体上是从青藏高原呈辐射状向南和西南两个方向延展。④东南方向的跨界水资源，主要包括珠江流域、澜沧江以东的国际河流。

　　2.我国跨界地下水资源分布现状根据地质学家的相关调查与研究表明，我国与邻国所共享的跨界含水层有10 个左右①.有些跨界地下水是伴随着地表水资源而流经多个国家的，如黑龙江-阿穆尔河中游盆地。我国与其他含水层国对这些跨界含水层进行共享，具有共同的开发和利用的权利。我国对境内跨界地下水的利用还处于初级阶段，处于调查和摸底阶段，还没有与共享含水层国签订条约，也没有进行开发和利用。

　　6.1.2 我国跨界水资源的利用问题

　　1.我国跨界地表水资源利用现状

　　我国的跨界地表水资源主要是指国际河流水资源，其占有绝对重要的位置，故本文主要以研究国际河流水资源来探讨跨界地表水资源。我国是世界上拥有跨界水资源水量最多的国家之一，故我国的任一利用跨界水资源的举措都有可能会对这些国际河流产生一定的影响。我国对跨界水资源的利用等活动，不仅会影响着本国近 1╱3 以上的国土资源的可持续发展，还会影响着我国与周边国家的稳定和长期的合作关系。我国境内所流经的跨界水资源众多，但是这些国际河流分布较为分散，多处于高山峡谷，或沿岸国众多，开发利用较为困难，因此整体的利用程度较低，除了澜沧江以外，跨界水资源利用量不超过 5%①.

　　2.我国跨界地下水资源的利用现状

　　最近，由于我国地表水资源短缺现象严重及环境破坏导致的水污染严重，从而社会各界为不影响我国社会和经济的发展，社会各界将目光转向地下水，包括跨界地下水资源。使得我国地下水资源的开采活动白热化，目前，国内大部分淡水资源的来源都是地下水而非地表水。它不仅支撑了整个国民的生活用水，还提供给了大量的工业耗水。大量的开采地下水使一些地区出现严重的超采、河道断流问题以及引发出许多严重的生态环境问题。并且出现一系列跨界地下水的严重污染现象，这不仅会影响到我国的经济环境可持续发展，还可能严重危害到人们的生活需水，进而影响到人们的生活水平与质量。故在今后的工作中，要不断的加强地下水的规划和配置管理，涵养及保护，使其为国家经济和社会的持续发展贡献自己的力量。

　　3.我国跨界水资源利用问题

　　第一，土地流失问题。这一问题不仅涉及到自然方面的原因，也牵涉到各沿岸流域国对跨界水资源管理的问题。造成这一现象的原因主要有：冲刷坍岸，低滩切割和主流改道等人们不适当利用的活动。

　　②在我国的各大跨界水资源流域包括有额尔古纳河、黑龙江、瑚布图河、乌苏里江、图们江、鸭绿江等都有严重的土地流失现象。从自然角度来说，流域国的跨界水资源中水土流失属于正常现象，但加之人们不规范不合理的日常生产活动和边境地区过多的生产活动均加剧了跨界水资源的土地流失。

　　第二，捕鱼问题。在界河中，流域各国只能在跨界地表水资源上的一半水域内进行捕鱼，而在多国河流中，各流域沿岸国对跨界水资源内的渔业资源利用的竞争性则十分显着，甚至经常引起双方间的摩擦。如我国的黑龙江、兴凯湖，我国渔民就经常出现越界捕鱼的情况。根据常识我们都可以知道，渔业资源的分布情况并不是依据主航道中间线而进行分布的，更不可能是平均进行分布的，例如，兴凯湖中方水域小，水深较浅，渔业资源较少，而俄方水域面积大，渔业资源丰富，由此经常引发流域国渔民越界捕鱼行为。还有贝尔湖中方水面仅占 1╱10,同样存在越界捕鱼行为。

　　第三，水量分配问题。中国跨界水资源中较早涉及水量分配问题的是《1881年中俄伊犁条约》签订后的中俄伊犁河水分配。由于中亚地区各国大多是贫水区，所以相关邻国对于水量分配问题都十分的敏感，随着中国和周边邻国经济的发展，对于水量的需求也在迅速增加，在总水量有限的情况下，如何分配和分配而产生的矛盾变得更为突出，甚至中国与个别中亚邻国间的水量分配问题已经上升为两国之间的政治问题。2010 年，中国新疆建设中的“引额济克（克拉玛依）”和“引额入乌（乌鲁木齐）”等额尔齐斯河的引水项目工程，已经引起了俄罗斯和哈萨克斯坦国家的严重关切。

　　第四，其他。现阶段重大突出性跨界水资源污染问题、水能开发问题和防洪问题等，均不同程度的导致上游国和下游国之间的尖锐矛盾。

　　6.1.3 我国跨界水资源利用的国际法律规范

　　在国际法律规范中，主要是采取与沿岸国签订双边条约、区域条约和公约等方式，另外我国参加的政府间国际组织的决议和宣言和国际惯例也有一定的法律拘束力。

　　第一，国际条约。到目前为止，我国所签订或加入的有关跨界水资源利用的双边国际条约非常之多，有如：中蒙《关于保护和利用边界水协定》、中俄《关于合理利用和保护跨界水的协定》和中哈《关于利用和保护跨界河流的合作协定》等；区域性国际条约有如：中、老、缅、泰 4 国联合签订的《澜沧江-湄公河商船通航协定》；我国签订的跨界水资源利用的全球性公约数量非常少，只有 1997 年的《国际水道非航行使用法公约》，该公约的原则性规定成为了习惯国际法，所以它是具有国际法上效力的，所以其对我国国际河流的污染防治仍具重大的影响力。加之中国政府代表积极参与了联合国《关于跨界含水层法的决议草案》调研、讨论、制定的全过程，并在诸多讨论和投票中，明确表达了我国的观点和主张。在部分条款和内容上，我国政府持保留态度并明确表示了疑虑，但本人认为，这种表态只是一种政治上的表态，还需要学者通过理论研究和学术观点，来弥补政府态度之下的“论据”,也构成中国面对未来新情势出现时候的态度选择的“底气”.

　　第二，政府间组织的决议和宣言。20 世纪 70 年代开始，我国便陆续派代表参加了联合国举办的人类环境会议，并承诺与世界各国合作解决水环境问题并通过了《行动计划》来保护水资源和防止水污染①.1982 年联合国通过的《世界自然宪章》，呼吁全世界各国在跨界水资源利用过程中应尊重自然，并且必须按照跨界水资源水体运动发展的基本规律来进行利用活动开展项目。李鹏总理在1992 年出席了联合国环境与发展大会，并在会议上发表了重要讲话，此大会通过了两个重要文件即《里约宣言》和《二十一世纪议程》，他们分别都对跨界水资源的利用活动方面的法律规制问题作出了相应的规定。

　　第三，国际惯例。在长期的国际社会交往实践中逐渐形成的并经常被援引适用的相同或类似的行为即国际习惯，人们将此类型的行为法律化规范化即我们所说的国际习惯法。目前国际上现存的且我国承认缔约或者加入的旨在解决跨界水资源利用中一系列法律法规问题的国际习惯法规范有：由国际法协会制定和编纂的 1966 年《赫尔辛基规则》，它经常被各流域国援引并应用与跨界水资源利用中遇到的一系列问题的解决当中。还有 1982 年的《关于国际流域水污染的蒙特利尔规则》、1986 年《关于国际地下水的汉城规则》以及《关于水资源的柏林规则》等。

　　6.2 对我国跨界水资源利用的法律规制之建议

　　虽然目前我国在跨界水资源利用中尚未出现类似于严重的水污染或水干涸的状态，但是我们应用发展的眼光看问题并应具有预见性的提出相应的防范措施，以公平合理原则和可持续利用作为总的指导思想，遵循跨界水资源水体本身的发展规律，保障我国就跨界水资源利用的永续发展与利用，保护我国水资源和水环境的良性循环发展。为此我们结合上述研究并分析出以下几个建议：

　　第一，国际上我国应积极签订并实施相关性流域水条约。我国需要继续进一步与更多的沿岸流域国谈判协商并签署双边或者多边的流域水条约，明确规定利用跨界水资源和如何保护水生态系统的法律规范，并建立相关委员会来负责对跨界水资源的利用等相关事务。

　　第二，我国应当高度重视国际水法。近年来，由于我国西部和西南地区富有跨界水资源，我国的领导层便已将经济发展和能源开发的重心转向西部和西南地区，随之跨界水资源的利用活动便成为我国边界事物的核心问题之一，是影响我国边疆地区国计民生的重大问题，也是关系到区域安全与稳定、睦邻友好的重大问题。跨界水资源利用问题既是经济问题和民生问题，也是政治问题。

　　国际河流水资源利用问题既是经济问题和社会问题，也是政治问题、外交问题，还是生态环境问题。21 世纪，我们面临新的严峻的形势和挑战，中国必须切实地关注、研究和尊重国际水资源法，尤其是应当积极参与并加强与沿岸流域国的国际合作，才能进一步的满足中国发展中的现实需要。我国跨界水资源流域区域的资源、旅游和环境潜力正在日益使他们成为公众关注的中心和对象。还应当注意到，我国与周边国家如印度、俄罗斯、哈萨克斯坦等下游流域国的水量分配和水质污染纠纷时有发生，为此我国承受了相当大的政治、外交、能源和环境压力和挑战。如果我国继续盲目且不关注也不遵守国际水法，也不加强进行任何国际合作来完善跨界水资源利用制度，这种来自国际社会的压力和挑战将会变的越来越大。

　　第三，完善我国的国内相关立法并对此进行严格的执行。毋庸讳言，跨界水资源与水生态系统保护的国际法律制度和规范尚不成型，还处于形成过程中。

　　我国应积极完善国内立法并严格执行，稳步推进国内水资源利用等工作。当前我国已经初步建立起门类较齐全的环境资源法律体系，环境资源法律法规繁多，各类水资源法律法规也林林总总，其中有些法律法规固然有必要根据形势的发展进行修改，但是本人认为当务之急不是立法和修法，而是严格执法！尤其要严格执行《环境影响评价法》、《水污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律法规，对跨界水资源的开发利用活动和建设项目进行客观的和科学的生态环境影响评价，并严格依据生态环境影响评价的结果来决定该利用建设项目的存改废；加强我国境内跨界水资源流域沿岸污染综合治理力度，强化工业污染防治工作，积极推进清洁生产技术，大力发展循环经济模式。

　　我国目前的地下水立法相当的滞后，行政管理极其的不协调、跨界地下水超采和污染等现象日益严重，故我国极需在结合本国国情，参考国外成熟立法和实践的前提下，统一国内的地下水立法。我国国内涉及地下水利用和保护问题的法律主要有《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《环境保护法》等法律，它们的内容各有侧重且存在一定的交叉重叠甚至是矛盾的问题。我国可以借鉴国际上相关成熟的立法经验如：《关于跨界含水层法的决议草案》，从而改变目前国内法对地下水水量、水质、水能、水温和水生态系统分割管理的现状，并健全法律执行的立法反馈机制，实现我国对跨界地下水的综合化、一体化的管理，扭转日前我国地下水超采和污染严重的局面。

　　第四，通过建立跨界水资源利用的信息共享机制加强国际合作，通过各国共同努力合作利用来促进跨界水资源的整体利用效率，广泛参与跨界水资源利用的国际合作，与各流域的沿岸国协商确定制定一系列交换信息的流程和规程，各国有关水利和环保机构应当相互交换现行立法、政策等方面的信息。或者可以通过委托水文、气象、地质、环保、水利、法律等不同领域的专家来组成专门的专家组或者研究中心，研究分析以确定关于该流域所需要优先发展的议题和项目，以集中各流域国的力量而进行共同努力，保证流域水资源利用工作更加科学和有效率。在相互信任的基础上对跨界水资源进行有效的综合的利用并解决由跨界水资源利用而引发的冲突矛盾；我国已经与印度、越南、湄公河委员会等签署报讯信息协议，向这些国家和国际组织提供雅鲁藏布江、澜沧江等河流汛期和水文资料。我国还与俄罗斯和哈萨克斯坦建立了突发事件应急通知和报告制度。我国已经与黑龙江流域的沿岸国俄罗斯进行了这方面的合作，并且取得了经济成效。