能够适用于“区域”内活动环保的国际公约

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【题目】国际海底区域环保问题探究
【绪论】海底区域环境保护立法研究绪论
【1.1 1.2】人类共同继承财产地位对环境保护的影响
【1.3 1.4】进行“区域”内活动所要承担的环境保护义务
【2.1 2.2】能够适用于“区域”内活动环保的国际公约
【2.3】为“区域”的环境保护制度提供借鉴的国际公约
【3.1】中国海洋环保法的国内立法
【3.2 3.3】德、美海洋资源保护的国内立法
【第四章】对中国“区域”内活动的环保立法建议
【结语/参考文献】海底区域国际环境保护法律研究结语与参考文献

　　第二章 从其他国际公约涉及的"区域"的环保制度

　　第一节 现有国际公约对"区域"环境保护的多重意义。

　　一、环境保护视角下"区域"内活动的特点。

　　（一）"区域"内活动立体式环境影响。

　　"区域"内活动主要表现为深海勘探与开发，其对环境造成的影响与传统的废物倾倒、油污等有害物质影响以及捕鱼等影响都有所不同，存在很强的特殊性。其大概有 20 余种，主要发生在两个深度带：第一个是在集矿机采矿轨迹附近的海底；另一个是在尾矿排放地点附近海洋表层或上层。采矿对环境可能造成的影响中有三项可能是较严重的。第一种重要影响是集矿设备将可能破坏底层的生物，在采矿路线上 95%-100%的生物会被当即杀死；第二种重要影响是底层羽状流，主要可能干扰底食动物的食物供给，阻塞虑食动物呼吸器官的表面；第三种影响是表层羽流，可能对鱼类幼体有不利影响甚至致死，如在开阔大洋产卵的金枪鱼。

　　所以，就此来看，其环境影响是极其立体的，包含海洋上、中和下全方位。

　　（二）"区域"内活动未完全脱离传统海洋活动虽然单一的传统活动及其对环境影响的基本特征与"区域"内活动活动大相径庭，但是，以往总体的传统活动过程中所取得的保护环境经验和教训，还是能够为"区域"内活动提供借鉴的。而且，在活动开展上，"区域"内活动仍然以船舶为主要活动的平台，与传统海洋活动无异。

　　二、能直接适用于"区域"环境保护的公约。

　　《海洋法公约》以外还存在众多保护海洋环境的国际公约，应当肯定这些国际公约的适用性。而且，例如《东北大西洋公约》中对"海域"的定义明确包含了"公海"下的海床和底土，实际上指的就是"区域",《多样性公约》第 22 条第 2款也明确了其与《海洋法公约》的关系（缔约国执行《多样性公约》应当与海洋法下的权利和义务保持一贯性），《水下文化遗产公约》更是对位于"区域"的水下文化遗产设有专门规定。

　　所以，除了某些公约如《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》明确排除了适用于"区域"内活动的可能性以外.诸如《东北大西洋公约》《保护波罗的海地区海洋环境公约》《多样性公约》《水下文化遗产公约》等等均能适于"区域"内活动。

　　三、能提供成熟的借鉴经验的公约。

　　实际上，正如以上所分析的，传统海洋活动诸如油污损害与"区域"内活动并非截然不同，"区域"内活动的一些对环境的影响尤其是对海洋表层或上层部分的影响与油污对环境的影响有一定的相似性。因此，尽管有关油污对公海造成损害的国际法律规则不能直接适用，但却能对"区域"的环境保护制度的发展具有相当重要的借鉴意义。

　　而且，油污损害领域的国际法制度是最成熟的保护海洋环境制度，具有完备的风险防控，事故应对和事后追责赔偿体系，对尚处于雏形的"区域"环境保护制度具有指明发展方向的作用，下文将就其中最具借鉴意义的部分进行研究。

　　第二节 能够适用于"区域"内活动环保的国际公约。

　　一、《保护东北大西洋海洋环境公约》。

　　（一）《保护东北大西洋海洋环境公约》的代表性。

　　1.继承发展多部公约。

　　《东北大西洋公约》继承并发展了 1972 年的防止船舶和飞行器向海洋倾倒废物的《奥斯陆公约》和 1974 年的防止陆基污染源污染海洋的《巴黎公约》。保护东北大西洋海洋环境委员会第一次部长级会议于 1998 年在葡萄牙的辛特拉召开，通过了公约的附件五，将缔约国的合作范围囊括"所有可能对东北大西洋海洋环境造成不利影响的人类活动",但不包括渔业管理。现在，公约主要对海洋生物多样性、水体富营养化、向海洋排放有害和辐射物质、近海油气工业和环境保护监测基线规定欧洲标准。

　　《东北大西洋公约》于 1992 年 9 月 22 日开放签署，对于缔约国来说，《东北大西洋公约》可能与《海洋法公约》发生重叠适用。

　　虽然我国不是缔约国，也不可能加入。

　　但是，保护东北大西洋委员会与管理局存在广泛的合作关系，且全部的《东北大西洋公约》缔约国同时也是《海洋法公约》的缔约国,加上环境保护国际法规则本身也在不断发展，《东北大西洋公约》缔约国对环境保护规则的内涵理解会很大程度上会影响对"区域"环境保护规则的解释，所以，有必要对其进行一定的研究和探讨。

　　与之相似的公约还有 1992 年 4 月 9 日在赫尔辛基通过的《保护波罗的海地区海洋环境公约》，取代 1974 年赫尔辛基公约,其关于预防性方法、最佳现有技术和最佳环境做法、污染者付费和监测及评估与《保护东北大西洋海洋环境公约》大同小异。其他类似的保护各大洋海洋环境的公约产生的年代都比较久远，鉴于其产生的深海活动的技术还十分落后的时代背景，多没有相应的法律制度构建，此处不再一一例举分析。

　　2.《东北大西洋公约》的主要目标。

　　《东北大西洋公约》第 2 条主要规定了缔约国对海洋环境保护的一般义务，而其第 1 款主要规定的是公约所涵盖的破坏海洋环境的行为范围和主要目标，即要求缔约国通过单独或相互合作的方式，尽可能采取切实措施来预防、消除污染，保护海洋环境不受来自人类活动的不利影响，并在切实可行的情形下修复已经受到不利影响海域的环境。与此前的公约相比，该项规定已经超越了对污染的防治，对海洋环境的保护程度已经达到了保护其免受来自其他人类活动不利影响。

　　这也是因为各缔约国愈发认识到虽然海洋蕴涵的资源经济价值极大，合理的开发利用将给人类带来莫大好处，但是由于人类对海洋的科学技术研究还处在一个十分初级的阶段上，然而同时又因为认识到了海洋环境和生态的独特性和脆弱性，一旦遭到破坏则修复的工作将困难重重，所以一切对海洋进行探索、开发和利用的活动都应当十分谨慎。尽管当时已经存在相当多的公约对海洋环境进行保护，但对海洋环境的污染和对生态的破坏并没有任何减少的态势，所以《东北大西洋公约》将行为范围扩大到对污染以外的能够造成不利影响的人类活动上，这就为适用于"区域"内活动提供了可能性。

　　（二）《东北大西洋公约》采取的主要环保机制。

　　1. 预防性原则。

　　《东北大西洋公约》特别强调事前的预防，并在公约第 2 条第 2 款（a）项规定："第 1 款规定了缔约国应该遵守预防性原则，只要所运用于海洋环境的物质或者能源可能直接或者间接地危害人类健康，破坏生物资源和海洋生态，破坏或者影响其他对海洋合法的利用，即使没有充分证据可以证明行为和结果之间有因果关系，缔约国也应当采取预防性原则。"此处的预防性原则不同于"区域"勘探规章中引用《里约宣言》十五条原则中的"科学上不确定性不能推迟采取预防性方法"这种消极陈述，而是采用"只要有合理理由确信危害的可能，就应当采取预防性原则"的积极陈述。

　　而且，对危害的程度也不再做严重或者一经发生则不可逆转等要求，因为既然在某些方面存在一定的不确定性，就很难对危害做具体评估。但是，预防性原则仅仅适用于对污染的防治但是不适用于其他可能对海洋环境和生态造成损害的人类活动，具有一定的缺陷。

　　总体来说，预防性原则在国际海洋法领域仍然还是处于一个发展阶段，由于"区域"内活动基本上还处于技术尝试阶段，海底环境和生态还没有遭到破坏，在国际法律规定对此领域存在明显缺失的情况下看，有西方学者指出预防性原则的构建是可以抓住这个机遇发挥重要作用的。

　　2. 污染者付费。

　　《东北大西洋公约》本身并没有对该原则做出过多的陈述。但在 1972 年，经济合作与发展组织（OECD）对该原则做出了定义，即污染者付费原则要求污染者对其按照政府机构设立的环保规定和标准的活动进行付费。

　　经济合作与发展组织还建议该原则适用于对损害环境的事故之清洁工作费用的偿付。目前随着实践的发展，在很多国际组织文件中，污染者付费原则还包括对其活动所造成了人类健康和环境损害进行付费。不难发现，污染者付费的义务主体是所谓的"污染者",即进行相关活动的企业或其他组织及个人，并不是由作为缔约国的国家直接承担，但是，在该组织建议中，在迅速采取措施对保护环境十分重要，而污染者没有或者不能采取必要措施的情形下，政府立即采取措施保护海洋环境并随后向污染者追偿相应的花费（如果还有可能追偿），则可能更加符合公共利益。

　　目前来看，"区域"内的环境保护制度没有"污染者付费"的相关规定。但是笔者认为，这并不是意味着"污染者付费"在"区域"环境保护制度中毫无价值，污染者付费的前提条件不存在也许是导致相关机制缺失的重要原因。根据其定义，"付费"必须有一定的"付费标准".由于人类目前对"区域"了解甚少，这个标准的设立就成了重大难题。并且，"区域"活动本身技术难度和成本巨大，现阶段任何加重"区域"活动者负担的行为都不合时宜。但是，未来"区域"资源的勘探开发进入大规模、常态化阶段后，为了督促活动者采取减少污染技术的积极性，"污染者付费"原则的重要意义一定会彰显出来。

　　3. 最佳现有技术和最佳环境做法。

　　《东北大西洋公约》第 2 条第 3 款规定了缔约国在采取计划和措施来执行公约的时效性要求和技术要求，所谓的时效性，即计划和措施应当在完成时间上有合理的限制；所谓的技术要求，即"最佳现有技术"和 "最佳环境做法".同时，附录一对"最佳现有技术"和"最佳环境方法"做出了更加细致具体的规定。最佳现有技术的含义为：对特定限制排放的措施具有实际可行意义的最新程序、设施或者操作方法。评判标准主要有：（1）可比较的新近尝试的程序、措施或操作方法（2）科学知识领域的技术优势和革新（3）经济可行性（4）实现时间（5）排废的类别和数量。最佳环境做法的含义为：最适合的环境控制措施和策略的组合应用。

　　评判标准为：（1）产品和其产能、使用以及最终排放的环境不利影响（2）更少污染措施的替代使用（3）使用规模（4）替代使用的物质或活动的潜在环境利弊（5）科学知识领域技术优势和革新（6）实现时间（7）社会经济意义。

　　根据咨询意见第 161 段，在"区域"内活动的最佳环境做法上，担保国并不会因为发展中国家的身份获得优惠待遇。也就是说，"区域"环境保护制度将会最佳环境做法上采取统一标准。这样，《东北大西洋公约》的相关规定将很大程度上代表其缔约国对这个统一标准的看法，这些缔约国以之评判担保国义务的履行是否满足标准。所以，必须重视此处的规定。

　　4. 不断改善环境监测及评估方法。

　　由于科学技术水平等限制，对海洋环境造成危害的有害物质以及各种人类活动对海洋环境造成的破坏都难以识别，同时，也各缔约国按照规定履行的义务效果也难以评价，因此，环境污染监测和评估方法的发展进步则尤为重要。《东北大西洋海洋环境战略》中，无论是对执行环保措施、对海洋生物多样性及生态保护、防治水体富营养化、防治物有害物质、防治来自海洋油气工业的污染和防治放射性物质，都强调对监测和评估法的发展和完善。例如在保护海洋生物多样性及生态保护上，战略中要求进一步发展有效的评估方法以支持环境措施的执行和保证对欧盟海洋战略框架指令的履行，特别是有关于生物多样性和生态功能的评估。又如在防止海水富营养化问题上，及时采取综合性的海洋水体富营养化情况评估方法以支持缔约国在水框架指令下的报告义务.另外，其他许多没有直接提及发展监测与评估方法的地方也实际上也相当依赖这种方法的进步。例如，在防治有害物质战略上，有害物质列表的是动态变化的，即本来不属于危害物质的会随着情况变化而列入列表，本来属于危害物质的也可能从表中去除，这些依赖的都是监测和评估技术的发展。

　　相对于传统海洋活动，"区域"内活动对环境的影响更加难以监测和评估。对此，三个勘探规章里明确要求承包者、担保国和其他有关国家实体同管理局合作，制定评价深海底采矿对海洋环境影响的方案。这种方案应当考虑《东北大西洋公约》

　　对不断改善环境监测及评估方法的要求，建立监测和评估方法的动态发展机制，使得"区域"内活动的环境影响能够最可能地被实时掌握。

　　5. 信息公开。

　　公约第 9 条第 1 款规定：缔约国应当确保其有关部门能够应合理请求，不需要相关人证明其利益关系，不附加任何不必要费用地，尽快地并至迟在两个月之内向任何自然人或者法人提供本条第二项所描述的信息。

　　在此之前，自二十世纪八十年代晚期以来，公众有获取其环境状况信息的权利国家和国际组织提供的义务已经得到了广泛的承认。《世界环境和发展报告》提出，在欧共体的《获取有关环境信息自由的指令》中得到认可，《里约环境与发展宣言》

　　第十项原则进行了宣告，《21 世纪议程》里进一步强调，最后规定于《东北大西洋公约》第 9 条。

　　但是，这种信息公开义务也不是绝对的，各国会限制涉及国家机密、公共安全等等的信息公开。

　　"区域"制度中，并未对信息公开有进行强制要求。相反，管理局的三个勘探规章中规定了对数据保密的要求和程序（例如《结核规章》第 36 条和第 37 条），显然是为了保护承包者的权利和利益。笔者认为，在"区域"环境保护制度上，还应当建立信息公开机制。信息公开能够确保公众对环境信息的了解以及加强对相关活动的监督，无论是国际法还是国内法，信息公开都是一种趋势。而且，"区域"及其资源作为人类共同继承财产，全人类作为权利主体，应当享有充分的权利知晓探矿、勘探和开发活动中不含专利技术的信息。

　　二、《生物多样性公约》。

　　（一）《生物多样性公约》的基本情况。

　　1992 年在里约热内卢的联合国环境与发展大会上，通过了两个关于能够运用于海洋环境保护的重要文件，一是《里约宣言》，二是《多样性公约》。

　　首先，《里约宣言》本质并没有条约效力，只是对保护全球环境与人类可持续发展的倡议。它重申了 1972 年 6 月 16 日在斯德哥尔摩通过的联合国人类环境会议的宣言，并谋求以之为基础。在环境保护方面，强调了发展中国家和发达国家不同的利益和需要并因此而适用的不同环境保护标准,特别呼吁各国为签订尊重大家的利益和维护全球环境与发展体系完整的国际协定而努力。

　　其次，本次大会具现实意义的成果为《多样性公约》

　　,并且就该公约在全球范围内适用的基本性质来看，也是当然能直接适用于"区域"内活动中的环境保护的。其中第 22 条中对与其它国际公约的关系规定：1. 本公约的规定不得影响任何缔约国在任何现有国际协定下的权利和义务，除非行使这些权利和义务将严重破坏或威胁生物多样性。2. 缔约国在海洋环境方面实施本公约不得抵触各国在海洋法下的权利和义务。

　　这就使得《多样性公约》始终是对《海洋法公约》的海洋环境保护制度补充和细化。

　　（二）《生物多样性公约》的环境保护规定。

　　1. 《多样性公约》的目标。

　　该公约主要有三个目标：第一，保护生物多样性；第二，对生物多样性带来的益处持续性利用；第三，对基因资源所带来利益的公平和平等分享。适用范围上，既适用于国家管辖范围以内，也适用于国家管辖范围以外的部分。适用于国家管辖区以外时，必须是缔约国管辖或控制下的活动。

　　2. 《多样性公约》能够适用于"区域"的环境保护规定首先，《多样性公约》采用了"国家管辖区外"这一概念，这就囊括了公海、南极等，在范围上要远远大于"区域".而且，《多样性公约》本身规定的义务繁多，既能适用于陆地也能适用于海洋。那么，对于哪些规定能够适用于"区域"的生物资源保护，则需要仔细甄别。

　　其次，由于对"区域"上的生物资源法律地位还存在争议，而根据《多样性公约》第 22 条，缔约国执行公约规定时不得抵触各国在海洋法下的权利和义务。在海法下，"区域"的生物资源是否为人类共同继承财产，将会导致各国完全不同的对生物资源的利用权利。所以，这使得《多样性公约》中很多关于生物资源的利用的规定应该怎样在"区域"内适用也产生了争议，本文会避开对它们的讨论。

　　再次，根据三个勘探规章第 1 条对"海洋环境"的定义：海洋环境包括影响和决定海洋生态系统、海洋水域及这些水域的上空，以及海床和洋底及其底土的生产力、状态、状况和素质的物理、化学、地质和生物组成部分、条件和因素。这样，《多样性公约》至少在保护"生物组成部分、条件和因素"方面，对"区域"环境保护制度有补充和说明的作用。其中十分详尽的、能起到补充和说明的义务主要包括：第一，查明与监测对国家管辖范围以外区域的生物多样性产生或者可能产生不利影响的过程和活动;第二，为减少不利影响，对可能具有重大不利影响的活动做环境影响评估。第三，推进在缔约国管辖或控制下的可能严重影响国家管辖范围外区域生物多样性活动的有关信息交流和磋商。

　　第四，酌情对生物资源进行就地保护和移地保护。

　　除此之外，《多样性公约》也规定了许多相对宽泛的义务，如鼓励技术进步，加强技术和科学合作，通过传播加强公众对区域生物多样性重要性认识等等。笔者认为，这些义务更多具有宣示意义，既便于履行也难以断定是否违反。因此，在中国立法中可对其予以考虑。

　　三、《保护水下文化遗产公约》。

　　《水下文化遗产公约》于 2001 年 11 月 2 日通过。2008 年 10 月 13 日，联合国教科文组织宣布，该公约已获得西班牙、古巴、葡萄牙、尼日利亚等 20 个国家的批准，达到了公约生效所必需的国家数目。该公约于 2009 年 1 月初正式生效，我国至今不是缔约国。

　　中国未来成为该公约的可能性很大，2003 年 11 月 18 日，中国国家文物局副局长张柏在香港说，"中国政府同意并支持《水下文化遗产公约》

　　的各项原则和规定，并正在积极准备，争取尽早成为该公约的缔约国。"根据此公约第 1 条第 1 款，"水下文化遗产"系指定期或持续被部分或全部淹没在水下至少 100 年的具有文化、历史或考古价值的一切人类存在的遗迹，包括遗址、失事船舶飞机等，但不包括仍在使用中的设施、自然遗产或化石。尽管其并不涉及自然资源的开发和保护，但鉴于人类长远的历史给在海底相当数量的文化遗产的存在提供了相当大的可能性，所以存在一定可能性会对探索自然资源的深海活动造成影响。

　　《水下文化遗产公约》是对《海洋法公约》第 149 条和第 303 条所确定的其缔约国保护水下文化遗产的一般义务之具体化规定，无意对其修改，而是对《海洋法公约》所确立的国家有关主权的具体协调。而且，根据以上管理局三个勘探规章中关于保护水下文化遗产的规定，理事会要考虑联合国教科文组织总干事或者任何其他主管国际组织的意见，以做出处理决定。联合国教科文组织必然是以《水下文化遗产公约》为意见的主要依据。所以，即便担保国不是《水下文化遗产公约》的缔约国，此公约也可以通过这种方式间接适用于"区域".此公约对"区域"内的水下文化遗产保护有第 11 条规定的通知和报告义务和第 12 条规定的对水下文化遗产的开发条件和具体程序。