进行“区域”内活动所要承担的环境保护义务

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【题目】国际海底区域环保问题探究
【绪论】海底区域环境保护立法研究绪论
【1.1 1.2】人类共同继承财产地位对环境保护的影响
【1.3 1.4】进行“区域”内活动所要承担的环境保护义务
【2.1 2.2】能够适用于“区域”内活动环保的国际公约
【2.3】为“区域”的环境保护制度提供借鉴的国际公约
【3.1】中国海洋环保法的国内立法
【3.2 3.3】德、美海洋资源保护的国内立法
【第四章】对中国“区域”内活动的环保立法建议
【结语/参考文献】海底区域国际环境保护法律研究结语与参考文献

　　第三节 国际海底管理局

　　一、国际海底管理局是平行开发制度下的职能机构。

　　国际海底管理局（下称"管理局"），于 1994 年依据《海洋法公约》和《执行协定》建立，主要有四个组成机构：大会、理事会、秘书处、企业部。由全体成员国组成的大会是最高权力机关，大会选举产生由 36 个成员国组成的理事会，作为执行机关。秘书处负责处理大会和理事会交办的日常任务。企业部则专门负责国际海底区域的采矿业务，其职务目前仍由秘书处代行。另外，法律和技术委员会和财务委员会是管理局的两个专门性常设机构。

　　根据《海洋法公约》第十一部分第 153 条第 1 款以及《执行协定》第 1 节第 5条（g）（k）两款，管理局享有实时地制定在"区域"开发活动中有关保护和保全海洋环境的规则、规章和程序，并且在制定的过程中应当明确这些规则、规章和程序的适用标准。《执行协定》第 1 节第 5 条（h）（i）款还要求管理局特别要促进和鼓励关于"区域"内活动的环境影响研究，取得与"区域"内活动有关的保护和保全海洋环境的有关技术。

　　二、勘探规章规定的国际海底管理局环境保护职责。

　　管理局制定了三个规章，即 2000 年通过的《区域内多金属结核探矿勘探规章》

　　（现已通过 2013 年修正案，以下简称《多金属结核规章》），2010 年通过的《区域内多金属硫化物探矿和勘探规章》（以下简称《多金属硫化物规章》），2012 年通过的《区域内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》（以下简称《富钴铁锰规章》）。《多金属结核规章》第 31 条至第 35 条、《多金属硫化物规章》第 33 条至 37 条和《富钴铁锰规章》第 33 条至第 37 条，都对保护和保全海洋环境做出了基本一致的规定。

　　这使得海洋环境的"保护"与"保全"更加具有可实施性。三个勘探规章的具体的环境保护规定将在下一节进行分析，此处仅仅探讨勘探规章对管理局环境保护职责分工的细化。

　　首先，结合《海洋法公约》及其附件、《执行协定》和三个勘探规章来看，法律和技术委员会与理事会在保护国际海底区域的环境上负有主要职责。一般来说，法律和技术委员会在"区域"环境保护问题方面具有很多"建议"的职能，这些建议一般都向海底管理局理事会提出并由其批准采取，或由其交给管理局大会审议通过（以上提及的三个探矿和采矿规章草案均是由法律和技术委员会提出的，而理事会则将这三个草案交由管理局大会审议）。总体而言，法律和技术委员会承担的是辅助管理局大会和理事会工作的角色。理事会作为管理局的执行机构，在"区域"的环境保护方面享有更多的实权，包括：核准法律和技术委员会的各项建议，发布紧急命令或采取其他必要的措施，以防止、控制和减轻对海洋环境的严重损害或可能的严重损害的情况。

　　其次，管理局秘书长也承担一定环境保护职责。在"紧急命令"程序中，为了迅速、有效和及时地应对承包者勘探和开发活动引起或造成的，已经、正在或可能对海洋环境造成严重损害的事故，秘书长也可以采取临时措施。

　　而且，为了保证沿海国的权利和利益，在可能发生严重损害或严重损害威胁的情况下，秘书长在收到沿海国书面通知和充分听取承包者及其担保国的意见的基础上，对相应的证据进行审查后，可以决定是否进入"紧急命令"程序。另外，在对环境影响并不是很大的"探矿"活动上，秘书长享有充分的决定权。

　　最后，依据《海洋法公约》附件三第 22 条，管理局行使权力和职务时，对其不法行为，包括第 168 条第 2 款所指秘书长及工作人员违职行为造成的损害，其责任应由管理局负担，但应顾及有辅助作用的承包者的行为或不行为。在任何情形下，赔偿应与实际损害相等。

　　第四节 进行"区域"内活动所要承担的环境保护义务。

　　一、"区域"内活动的不同阶段与模式。

　　首先，"区域"内活动是指勘探和开发，具体包括对来自海床的矿物回收以及将其运送至水面的过程，和与之直接联系的活动。三个勘探规章均在用语和范围部分写明："勘探"是指以专属权利在"区域"内探寻多金属结核矿床，分析这些矿床，使用和测试采集系统和设备、加工设施及运输系统，以及对开发时必须考虑的环境、技术、经济、商业和其他有关因素进行研究；"开发"是指在"区域"内为商业目的回收多金属结核和从其中选取矿物，包括建造和操作供生产和销售矿物之用的开发、加工和运输系统。

　　尽管勘探和开发在活动内容上并不同，但都建立在是承包者签订合同、享有一定专属权利的基础上。

　　其次，三个勘探规章也对"探矿"进行了说明：在不享有任何专属权利的情况下，在"区域"内探寻多金属结核矿床，包括估计多金属结核矿床的成分、大小和分布情况及其经济价值。但是，根据咨询意见第 98 段，"探矿"并不属于"区域"内活动，仅仅是勘探活动的初步阶段，并不会使探矿者取得任何资源性权利。

　　再次，咨询意见仅仅就在勘探和开发阶段的担保国的义务和责任进行了解释，并未提及"探矿"阶段缔约国的义务和责任，这并不意味着"探矿"活动本身不会引发任何国际法责任。《海洋法公约》第十二部分规定了缔约国保护和保全海洋环境的国际法义务，"探矿"过程中必须要充分遵守此义务。而且，咨询意见第 98 段支出，其某些内容也同样适用于"探矿".所以，只要"探矿"活动处于缔约国的管辖或控制下，即便不能完全适用关于勘探和开发的特别规定，也要适用《海洋法公约》十二部分保护和保全海洋环境的义务的规定，缔约国如果违背该义务，则依据第 235 条承担相应的国际法责任。

　　最后，在勘探和开发阶段，主要有两种活动模式：一是担保模式；二是国家直接从事勘探和开发。鉴于中国采用的是担保国模式，且国家直接勘探和开发的义务和责任承担相对简单，故，此处主要分析担保模式下的义务和责任。

　　二、担保国模式下的环保义务和责任。

　　（一）承包者的环境保护义务和责任。

　　管理局的三个勘探规章为承包者规定了很多义务。这些义务中有的是直接表现为环境保护义务，比如建立环境监测基线并进行监测，并就其进行年度报告；有的虽然表面上看来不是环境保护义务，但却与环境保护有着千丝万缕的联系，比如要求承包者证明履行义务的财政和技术能力，技术中必然包含环境保护的技术，而雄厚的财政能力也是采用环境保护技术的物质基础。总体来说，承包者的义务比较简单明晰，此处不再赘述。

　　在违背义务而要承担的责任方面，根据《海洋法公约》附件三第 22 条，承包者进行业务时由于其不法行为造成的损害，其责任应由承包者负担，但应顾及有辅助作用的管理局的行为或不行为。在任何情况下，赔偿应与实际损害相等。

　　（三）担保国承担的具体环境保护义务和责任。

　　国内法上的担保，无论是一般担保还是特殊担保，本质上是担保者以自己的财产能力对被担保者偿债能力的一种承诺，即被担保者不能够履行债务时，担保者以自己的财力作为补充。

　　但对进行"区域"内活动承包者的"担保"并不是这种含义，按照《海洋法公约》和咨询意见，"担保"更多是意味着管理，担保带来的法律责任和义务主要是包括两类：确保遵守的原则性义务和其他直接义务。

　　1. 确保遵守的义务和责任。

　　首先，结合环境保护来说，担保国应当确保承包者遵守合同条款和《海洋法公约》及执行协定和三个勘探规章有关环境保护的规定。这是一种"行为义务"和"尽职义务",即担保国必须采取措施、尽最大努力确保被担保的承包者完成上述义务。

　　但这个最大的努力并没有统一的标准，只是要求各担保国在自己的法律制度范围内采取包括制定法律、行政法规、规章和行政命令等方式，合理适当地确保承包者遵守相关环境保护义务。

　　其次，只有在担保国没有能完成上述义务，并且因此而带来对海洋环境的污染损害才能引起担保国的国家责任。这种责任近似于一种间接国家责任,即担保国并不直接对承包者造成污染损害的行为承担国家责任，也不承担赔偿不足后的补充责任，这种直接的污染损害责任仍然应当由承包者直接单独承担。但是，与间接国家责任不同，担保国并不能实际控制承包者的行为。并且，由于担保的义务已经被明文规定，担保国承担的是违反此义务（并因此而带来海洋环境遭受污染）而产生的直接国家责任。

　　最后，担保国的国家责任区别于国际法不加禁止行为引起的国家责任。表面上看来，最大的区别是担保国的责任源于"不行为",国际法不加禁止的行为国家法责任源于损害结果。但实质上，这种区别的根本原因是行为利益的分担不同。以往引起国家责任案件（如苏联宇宙 954 号核动力卫星污染加拿大案），一国完全占有行为带来的利益。然而，根据咨询意见，担保国的角色有助于人类共同继承财产原则的适当应用中实现所有国家的共同利益。

　　所以，尽管平行开发制度下的承包者勘探和开发带来的利益多归属于担保国，但担保国并没有独揽所有利益。"区域"及其资源作为人类共同继承财产，在平行开发制度下，承包者对其进行勘探和开发带来的利益也分享给了全人类。所以，按利益与风险并存原则，全人类应当负担相应风险，而担保国的风险也应适当减轻。如此，担保国的国家责任轻于不加禁止的国际法行为引起的国家责任。

　　2. 直接义务和责任。

　　在其他直接义务方实际上还是为了"确保遵守"的原则性义务而存在的，包括在海洋环境保护上应当根据《海洋法公约》第 153 条第 4 款协助管理局，协助管理局控制"区域"内活动的义务，采取预防措施的义务，在发出一项为保护海洋环境的紧急命令时采取措施确保有关担保的规定的义务，确保对污染造成的损害可以提起申诉以获得赔偿的义务，以及进行环境影响评价的义务。

　　这些义务需要担保国通过自己直接的国家行为予以履行，一旦违背则引发国家责任，与承包者的行为无关。

　　三、国家直接探矿、勘探和开发模式下的环境保护义务和责任。

　　目前，俄罗斯、韩国和印度，作为国家直接在"区域"内活动的。

　　但这种模式虽然能以一国的实力保证对环境污染损害的赔偿，使海洋环境能够得到最大限度的恢复.但是，这种模式存在的较大的法律风险对一个国家来说却是不利的。

　　国家作为承包者，与其他拥有担保国的承包者所要承担的国际法义务是一致的，而且其一切的开发活动均被视为国家行为。所以，如果国家在"区域"内的活动对《联合国海洋法公约》及其执行协定、国际海底管局的三个勘探规章以及与之签订的合同中的环境保护义务稍有违反，就可能要承担相应的国家责任。这些责任与上述承包者的责任一致，不再赘述。

　　四、"发展中国家利益需要"对环境保护义务和责任的影响。

　　《海洋法公约》第 140 条第 1 款和第 148 条都特别强调"区域"内活动应当特别考虑到发展中国家的利益和需要。另外，《海洋法公约》序言第五段在所要达到的目标上也要照顾到发展中国家的利益和需要。并且，这种利益和需要在具体制度上如保留的海底区域采矿活动优惠规定、技术转让义务、培训机会等等的确有所落实。那么，"发展中国家利益需要"是否会环境保护义务和责任的承担？

　　对此，咨询意见第 158 段给出这样的推断，有关担保国的义务和赔偿责任的一般性规定平等适用于所有担保国，不论它们是发展中国家或是发达国家。这是为了避免"方便"担保国的产生和蔓延，保证"区域"内活动的安全发展，并保护人类共同继承财产。

　　咨询意见第 160 段说道，担保国直接义务的规则中，发展中国家和发达国家还是可能存在区别待遇的。例如，三个勘探规章里都援引的《里约宣言》原则十五条，即各国应"按照它们的能力"采取预防措施，实际上是为区别待遇提供了空间。

　　咨询意见并未就国家直接进行"区域"内活动的情况提供相关看法。笔者认为，能够直接进行"区域"内活动的国家必然会达到一个较高的科学和技术能力水平，根据咨询意见 162 段对国家"能力"的看法，"在有关科学和技术领域可以获得的科学知识和技术能力水平"是一国能力重要评价标准。这样，即便直接进行"区域"内活动的是发展中国家，也能被认为具有较强的能力，由此丧失优惠待遇，"发展中国家的利益和需要"便不会对该国的环境保护义务和责任产生实质影响。

　　五、对环境污染损害责任的追究程序。

　　责任的追究往往会引起争端的产生，因而必须要存在争端解决程序以定纷止争。《海洋法公约》第十五部分规定了一般的争端解决程序，然而，其第十一部分第 5 节规定了专为"区域"争端而设的程序。另外，第 235 条第 2 款又规定一项直接义务，即各国对于在其管辖下的自然人或法人污染海洋环境所造成的损害，应确保按照其法律制度，可以提起申诉以获得迅速和适当的补偿或其他救济。那么，一旦发生环境污染损害，受到污染损害影响的国家或个人，应当采取何种程序来保护自己的利益？

　　首先，缔约国依据第 235 条第 2 款设立的国内的救济程序，主要服务于个人，与《海洋法公约》争端解决程序互不影响。但是，确保受害人能够求助其国内救济程序作为国际法义务，如果缔约国拒不履行义务或者履行不当时，会引发国家责任。

　　对于这种责任的追究，根据《海洋法公约》相关规定，受害人的国籍国或者管理局都有权诉诸的争端解决程序。

　　其次，根据《海洋法公约》第十五部分第 287 条第 2 款，对任择性强制管辖权的声明不影响其第十一部分第 5 节的规定。而且，三个勘探规章里也进一步明确了这点。总体来说，第十一部分第 5 节对争端和管辖的划分比较细致，更符合"区域"内争端特殊性的需求。但是，由于"区域"内活动并没有实质进行，整个"区域"环境保护制度还并不是很成熟，并且同一个环境争端可能涉及多个主体：担保国、承包者、沿海国、管理局；包含多个方面：有关环境保护的附件解释或适用的争端、管理局行为和不行为、承包合同的争端。所以，争端解决程序还需要未来实践的检验。