对中国“区域”内活动的环保立法建议

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【题目】国际海底区域环保问题探究
【绪论】海底区域环境保护立法研究绪论
【1.1 1.2】人类共同继承财产地位对环境保护的影响
【1.3 1.4】进行“区域”内活动所要承担的环境保护义务
【2.1 2.2】能够适用于“区域”内活动环保的国际公约
【2.3】为“区域”的环境保护制度提供借鉴的国际公约
【3.1】中国海洋环保法的国内立法
【3.2 3.3】德、美海洋资源保护的国内立法
【第四章】对中国“区域”内活动的环保立法建议
【结语/参考文献】海底区域国际环境保护法律研究结语与参考文献

　　第四章 对中国"区域"内活动的环保立法建议

　　第一节 立法建议的法理基础。

　　一、立法设置的前提。

　　笔者对中国未来"区域"的环境保护规则设计，主要基于两个前提：第一个前提，中国目前在"区域"内活动采取的模式是以中国大洋协会（性质为法人）为直接承包者，中国本身作为担保国，这种模式是规避直接开发会面临的法律风险；第二个前提，为了确保立法行之有效，未来审批、管理、监督相关活动的职责将被主要赋予一个单独的部门，在此暂将其定为海洋行政主管部门。

　　二、最大化避免担保国国家责任。

　　要避免担保国对"区域"内活动造成环境污染损害的责任，必须建立以强有力的环境保护制度，这样才能充分遵守在《海洋法公约》、《执行协定》和管理局《多金属结核规章》《多金属硫化物规章》和《富钴铁锰规章》中规定的确保遵守义务和直接义务（即协助管理局控制"区域"内活动的义务，采取预防措施的义务，在发出一项为保护海洋环境的紧急命令时采取措施确保有关担保的规定的义务，确保对污染造成的损害可以提起申诉以获得赔偿的义务，以及进行环境影响评价的义务）。所以，海洋行政主管部门必须在环境保护上享有强大的审批权、管理和监督权和追责权三、充分注意其他公约和国内法的作用。

　　由于"区域"内环境保护制度仍然存在很大的模糊性，所以中国充分注意现行国际公约关于海洋环境保护的规定极其重要。

　　以《东北大西洋公约》为代表的保护部分海域而设立的国际公约中，详细规定了预防性方法、最佳环境做法、最佳现有技术、污染者付费等义务和要求；《多样性公约》确定的对生物资源的养护义务；《水下文化遗产公约》的对水下文化遗产的发现、报告和保护义务。这些公约共同呈现了更加细致具体的保护海洋环境制度，中国应当在立法中充分认识到这些公约中的义务对"区域"环境保护制度的影响。

　　另外，油污染损害的国际法制度在环境损害预防，环境损害管辖、认定、追责与赔偿方面比较成熟，为"区域"环境保护制度的未来发展提供大量的借鉴经验，由此一定程度上可以反映未来"区域"环境保护制度的发展趋势。所以，中国立法也应当予以相当程度重视。

　　最后，在充分注意上述国际公约规定的同时，中国应当继承和发展《矿产资源法》《海洋环境保护法》关于环境保护的制度，借鉴德国《海底采矿法》和美国《硬矿物资源法》环境保护的立法模式，最终制定出符合中国在"区域"内活动现实情况的环境保护法律制度。以下将从事前审批、事中管理监督和事后追责三个方面具体提出建议。

　　第二节 具体的立法设置。

　　一、探矿、勘探和采矿的申请与批准。

　　（一）建立多重审批制度。

　　建立对探矿申请、国家担保申请、成为承包者后的勘探申请和勘探结束后的采矿活动申请的多重审查制度。具体而言，就是将申请主要分为四大阶段：第一阶段是探矿申请，第二阶段是在与管理局缔结合同时要求提供国家担保的申请，第三阶段是取得矿区以后在矿区开展勘探活动的申请，第四阶段是勘探活动结束以后的开发申请。

　　根据上文研究，"探矿"与"勘探和开发"具有根本不同的法律地位，那么：

　　第一，由于"探矿"本身不享有任何专属权利，也不需要国家担保，国家在对探矿资格的审查上应当以允许为原则禁止为例外，以鼓励"探矿"的进行。但是，对于其他阶段的申请则需要更加严格；第二，申请国家为其在"区域"内勘探和开发等活动提供担保的，必须为其所采取的技术能够切实有效地减少或避免对海洋环境的污染和破坏提供论证报告，并对其能够采用相应的技术的实际能力进行证明，该技术是否满足保护环境标准以及是否具备相应实际能力由海洋行政主管部门进行审核，在审核过程中应当征询地质主管部门、环境保护行政主管部门、渔业行政主管部门和海事行政主管部门的意见；第三，已经获准的申请者，并在国家的担保之下已经成为管理局指定矿区的承包者，在勘探和开发的相关建设项目在可行性研究阶段，应当编报海洋环境影响报告书，由海洋行政主管部门核准，并报环境保护行政主管部门备案，接受环境保护行政主管部门监督。

　　（二）制定应急计划。

　　应急计划是应对海上重大环境污染事故的重要措施，"区域"内活动对海洋环境的影响具有高度的不确定性，更加需要这种应对突发情况的计划存在。所以，海洋行政主管部门应当在被担保的承包者的参与下，制定勘探和开发的应急计划，该计划应当特别考虑对"区域"及其资源的环境保护。

　　（三）分区管理。

　　对矿区的不同部分区管理。国家对承包者获准的矿区进行分区管理，对获准的矿区进行分区管理，根据不同的生态、人文、地理、矿产资源等情况，设立自由采矿区、限制采矿区和海洋自然保护区，对不同矿区按不同情况设立不同的环境保护标准设立不同的勘探和开发审批条件，对可能对海洋生态造成严重不利影响的勘探和开发活动绝对禁止。

　　（四）鼓励技术进步。

　　先进的技术往往意味着更高的资源利用率和更佳的环境保护效果。根据三个勘探规章对预防性做法和最佳环境做法的要求，"区域"内活动技术进步是，既要不断提升环境监测、环境保护技术水平，也要促进勘探和开发技术的推广。具体而言，国家应当鼓励对"区域"资源勘探、开发和环境保护技术的研究，对在相关领域成绩显著的个人单位或个人予以奖励，对承包者采取费用减免、发放补贴等形式鼓励其采用新技术的积极性。

　　二、对活动的管理和监督。

　　对"区域"内活动进行监督和管理，主要是通过系列合理的手段和监督措施，确保担保的承包者本身遵守相关环境保护义务。那么要实现这个效果，海洋行政主管部门的权限必须强有力，而且权力本身也要接受公众监督确保不被搁置或滥用。

　　（一）参与"区域"内活动的船舶应以中国为船旗国。

　　鉴于深海勘探、开发等作业的平台为船舶，为确保中国海洋行政主管部门对勘探和开发活动中可能发生的环境污染事故的充分而有效的管辖权，应当要求进行勘探和开发的船舶或为之提供的辅助的船舶的船旗国为中国。也就是说，所有在获准的矿区进行深海勘探、开发作业或为之提供支持、帮助的船舶，均应当依法在行登记。

　　（二）建立"三同时"与环境影响评价制度。

　　在"区域"内活动进行过程中，不但在项目建设上全面落实"三同时"制度，即同时设计、同时施工、同时投入使用；也要项目进行过程中设立全方位、全阶段环境影响评价制度，从项目开始到项目最终结束，海洋行政主管部门应当实时监测作业过程中产生的对环境的影响，并对可能具有重大不利影响的活动进行评估，并做出评估报告。

　　（三）建立内外双重监督机制。

　　由于深海的生态和环境具有相当的不确定性，海洋行政主管部门应当要对活动进行更加严格有效的管理，并且承包者本身也应当负担更高程度的注意义务。那么，勘探和开发活动所运用的物质或能源或产生的其他影响可能直接或间接地危害人类健康，破坏生物资源和海洋生态，影响或者破坏其他对海洋的合法利用，即使没有充分证据证明行为和结果之间的因果关系，海洋行政主管部门可以要求停止全部或部分作业。并且，为了确保此种措施的实际效果，海洋行政主管部门应当由相当强力的检查权，包括定期检查和不定期检查，对文件资料的检查和实地检查，承包者必须予以配合。

　　另外，承包者应当建立有效的内部监督机制，其内部监督部门在深海勘探和开发过程中发现新情况，继续全部或部分作业可能对生态、人文环境造成重大不利影响的，应当暂时停止该全部或部分作业，并及时向海洋行政主管部门汇报。最终是否可以继续作业、以及对继续作业附加的新的限制条件和海洋主管部门本身需要采取的相应措施，应当由海洋行政主管部门在征询地质主管部门、环境保护行政主管部门、渔业行政主管部门和海事行政主管部门的意见后，审查决定。

　　（四）"区域"内活动应当信息公开。

　　海洋行政部门强力保护环境的行政权力，为了防止权力滥用，必须以信息公开来监督权力。此外，信息公开本身也有利于加强公众对区域环境保护工作的监督。

　　所以，海洋行政主管部门应当及时、准确公开"区域"内活动的信息，但涉及国家秘密、商业秘密和专有技术的除外。经权利人同意或者海洋行政主管部门认为不公开信息会对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、专有技术的政府信息，可以予以公开。对进行勘探、开发活动引起的环境污染已经或可能影响到其他国家及其国民的合乎国际法利益的相关信息，海洋行政主管部门应当及时上报国务院，并通过相关机构通知有关国家。

　　三、责任追究制度。

　　（一）损害认定。

　　有责任则必然意味着先有损害，而损害需要进行认定，那么在实体上，环境损害应当三部分组成：污染损害、预防措施费用和预防措施带来的损害。"污染损害"指"区域"活动内引起的污染事件在活动设施之外直接造成的损失或损害。"预防措施"是指污染事件发生后为防止或减轻污染损害由任何人所采取的任何合理措施。在程序上，为确保对损害的认定准确，应当赋予海洋行政主管部门强力的调查取证权力，包括对参与勘探和开发活动的人员的询问以及活动中产生的文件资料的调取，相关人员有予以配合的义务。

　　（二）建立责任保险制度和赔偿基金制度。

　　虽然目前并不存在关于深海海底勘探、开发的活动造成损害的责任限制国际公约，但结合深海活动本身的不确定性，为了适当降低承包者的风险和确保受害人得到完全赔偿，应当借鉴油类污染损害的责任保险和赔偿基金制度。承包者在"区域"内进行勘探和开发活动，应当进行责任保险。海洋行政主管部门应当积极促成损害赔偿基金的设立，以对不断出现的难以预料的损害进行公平合理的赔偿。

　　至于基金费用来源，可以部分由国家财政拨款、部分由"区域"内资源获益的所有主体分摊。

　　（三）建立完备处罚制度。

　　处罚制度包括不同种类、轻重的处罚方式。处罚不以存在实际的受害方为必要条件，只要有充分证据证明对环境造成了合理限度范围以外污染损害，就应当承担相应的环境损害责任，并按照主观过错状态以及对环境污染损害的大小，予以行政处罚，包括罚款、拘留。对其中特别严重的，处以罚金和有期徒刑等刑事处罚。

　　（四）设立民事赔偿免责条款。

　　为了"区域"内活动（特别是勘探和开发）的积极性，应当设立一定的免责条款（主要是民事赔偿责任部分）。其中，完全免责事由包括：（1）由于战争行为、敌对行为、内战或武装暴动，或特殊的、不可避免的和不可抗拒性质的自然现象所引起的损害；（2）完全是由于第三者有意造成损害的行为或怠慢所引起的损害；（3）完全是由于政府或其他主管当局在执行其职责时，疏忽或其他过失行为所造成的损害。全部或部分免责事由包括：（1）污染损害完全或部分地由于遭受损害人有意造成损害的行为或怠慢而引起，或是由于该人的疏忽所造成。

　　但是，由于"区域"环境保护制度中环境污染损害赔偿的免责事由尚不清晰，所以中国立法时在免责条款的选取上必须慎重。