为“区域”的环境保护制度提供借鉴的国际公约

    本篇论文目录导航：

【题目】国际海底区域环保问题探究
【绪论】海底区域环境保护立法研究绪论
【1.1 1.2】人类共同继承财产地位对环境保护的影响
【1.3 1.4】进行“区域”内活动所要承担的环境保护义务
【2.1 2.2】能够适用于“区域”内活动环保的国际公约
【2.3】为“区域”的环境保护制度提供借鉴的国际公约
【3.1】中国海洋环保法的国内立法
【3.2 3.3】德、美海洋资源保护的国内立法
【第四章】对中国“区域”内活动的环保立法建议
【结语/参考文献】海底区域国际环境保护法律研究结语与参考文献

　　第三节 为"区域"的环境保护制度提供借鉴的国际公约

　　在油类污染损害的国际法制度中，最具借鉴意义的部分是其中赔偿责任部分。

　　当前"区域"内活动造成环境污染损害必然会引发赔偿问题，但具体如何进行赔偿、赔偿的具体免责事由、赔偿方式都是不明确的。咨询意见第 211 段也指出："《公约》第 304 条不仅提到现有的有关责任和赔偿责任的国际法规则，而且提到了规则进一步发展的可能性。有关责任和赔偿责任的国际法制度不是静止的。因此，《公约》第 304 条规定的深海底采矿的赔偿责任制度随时迎接国际法的新发展。此类规则可以被深海采矿制度、条约法或习惯国际法所发展。"实际上，笔者认为咨询意见还可以更进一步，大胆地阐明整个"区域"勘探和开发制度都在完善和发展过程中。所以，下文不仅仅限于对油污损害赔偿制度进行分析和借鉴，也会对其他能够填补"区域"环境保护制度的空白进行研究。

　　一、油污损害的国际公约概况。

　　（一）公约体系。

　　油污损害国际公约体系十分完备，主涵盖风险预防、事故处理和赔偿责任多个方面，主要有《1969 民事责任公约》《1971 损害基金公约》《防备、反应与合作公约》

　　《国际干预公约》。

　　（二）单纯"公海油污损害"不发生赔偿责任。

　　目前来看，虽然包括《海洋法公约》在内各项国际公约都规定了国家对公海环境和资源的保护义务，但是具体到实际的油污在公海上造成的损害时，并不存在相应的国际法律制度详细地规定各国在不积极对损害进行控制和治理时要承担怎样的不法责任，也没有说明具体的船舶所有人在这种情况下要承担如何的损害赔偿责任,除非这种公海上的油污损害造成了对临近的沿海国领海或者专属经济区上的损害。

　　所以，"公海油污损害"发生后，尽管船旗国（或者石油钻井平台的主管国）负担治理油污的国际法义务，但只有对他国专属经济区和领海的损害造成损害或存在损害威胁时，才会导致对他国进行赔偿和他国参与油污治理的问题，而单纯对公海的损害则不发生这些问题。实际上，由于油污损害的全球漂流，往往必然会扩散到其他国家的专属经济区以及领海。因此，在借鉴公海油污损害的国际法规则时，要注意到油污损害和深海采矿损害的不同特性，深海采矿的绝大部分污染并没有类似于油污损害的易扩散性，只有在可能造成大规模扩散的污染时，有关公海油污损害一系列赔偿和他国参与的制度才会有比较实际的借鉴意义。

　　这种"责任空缺"对于环境保护是相当致命的，相信"区域"的环境保护制度不会允许类似责任"空缺"的存在。而且，"区域"及其资源作为人类共同继承财产，不管发生何种污染损害，人类整体都是利益的受损者。在平行开发制度下，不同于公海的无人管理，管理局够代表全人类对环境污染损害责任进行追偿。咨询意见第 179 段和第 180 段提及了管理局可能成为赔偿诉讼主体，同时也指出每一个缔约国也都可能享有提起损害赔偿诉讼的权利。笔者认为，将提起诉讼的权利赋予每一个缔约国不具备可操作性，尽管目前《海洋法公约》对此没有明确授权，但未来会将该权利交由管理局行使。

　　二、油污事故发生的处理规则与制度。

　　（一）"损害"的具体内容。

　　"损害"含污染损害、预防措施费用和预防措施带来的损害。关于油污事故发生后损害的定义，有两个国际公约分别规定了运油和开采过程中的损害。第一个是规定运油的《1969 民事责任公约》，根据其第 1 条第 6 款，"油污损害"是指由于船舶溢出或排放油类（不论这种溢出或排放发生在何处）后，在运油船舶本身以外因污染而产生的灭失损害，并包括预防措施的费用以及由于采取预防措施而造成的进一步灭失或损害。第二个是尚未生效的《勘探和开发公约》，根据其第 1 条第6 款，污染损害指从设施泄漏或排放油类引起的污染在设施之外造成的损失或损害，包括采取预防措施的费用以及采取预防措施在设施之外引起的进一步损失或损害。

　　由此可见，运油和开采过程中造成的损害定义基本一致，皆由三部分组成：污染损害、预防措施费用和预防措施带来的损害。

　　《海洋法公约》附件三第 22 条规定，赔偿应与实际损害相等。由此可知，损害的范围实际决定赔偿的范围。然而，"区域"内活动损害的范围尚不明晰。但是也应当注意到，油污损害的国际法制度中对"损害"的定义并非专属于"油污"这种环境污染，它反映的是国际社会对损害的一般理解。所以，油污"损害"概念对"区域"内活动的损害界定很有借鉴意义。

　　（二）免责事由、责任保险与赔偿基金。

　　《1969 民事责任公约》、《1971 损害基金公约》和《勘探和开发公约》规定船舶所有人事故引起的漏油或排油所造成的污染损害赔偿承担严格责任。前两个公约的船舶所有人免责或部分免责事由基本一致，包括：（1）由于战争行为、敌对行为、内战或武装暴动，或特殊的、不可避免的和不可抗拒性质的自然现象所引起的损害；（2）完全是由于第三者有意造成损害的行为或怠慢所引起的损害；（3）完全是由于负责灯塔或其他助航设备的政府或其他主管当局在执行其职责时，疏忽或其他过失行为所造成的损害；（4）污染损害完全或部分地由于遭受损害人有意造成损害的行为或怠慢而引起，或是由于该人的疏忽所造成。（1）（2）（3）是全部免责，（4）则是船舶所有人可全部或部分地免除责任。《勘探和开发公约》设立了一个"事故在履行沿海国规定义务条件下放弃对油井的控制"特有免责事由。最后，这些免责事由的证明责任由船舶所有人证明承担。

　　为了平衡这种严格责任的严厉性以及可接受性，这三个公约为此种责任而导致的赔偿金额设立了比较完备的落实机制。首先，为了保证赔偿金额能够得到有效的落实，要求大吨位的船舶所有人必须进行保险或取得财务保证。其次为了确保严格责任不过于加重船舶所有人的责任，这些公约都规定了限额条款，但在一定情形下这种限额条款会被排除使用。

　　其次，在认识到上述制度不能在所有情况下对所有受害人提供全部赔偿，又额外加重船舶所有人的经济负担，所以，《损害基金公约》要求从海上运输油类中获利的货油业分摊相应的费用建立赔偿基金，以赔偿和补偿遭受油污损害的受害人损失。最后，还设立了一定的除斥期间和诉讼时效作为对索偿权利的限制，《损害基金公约》规定了补偿权利的除斥期间为三年，最长诉讼时效为六年；《勘探和开发公约》则规定赔偿诉讼应该在索赔人知道或者应该知道损害之日起十二个月内提出，时效为四年。

　　与以上的油污损害责任制度相比，"区域"的责任制度显得极其不成熟，导致承包者负担很大风险。"区域"内活动造成环境污染损害后，如果担保国履行了所有国际法义务，则不承担赔偿责任，承包者应当单独进行赔偿。这样，就可能发生承包者不能履行全部赔偿责任的情况，为此，咨询意见第 205 段指出，管理局可以依据《海洋法公约》第 235 条第 3 款选择建立信托基金以赔偿那些未被包含的损害。笔者认为，油污损害的国际法制度中建立的基金制度恰恰为此提供了借鉴经验。

　　然而，仅仅建立信托基金还是不够的，对于油污损害国际法制度中的责任保险、财务保证和免责事由也应当借鉴。责任保险和财务保证是为了根本上减少不能全部赔偿情况的存在，而免责事由则是为了减轻承包者的风险。虽然承包者进行勘探和开发活动主观上主要是为了自己的利益，但客观上却也在平行开发制度下以自己的行为实现全人类的利益。所以，适当减轻承包者的风险和责任还是十分必要的，并且只有这样才能提高承包者从事勘探和开发的积极性。

　　（三）船旗国管辖为主、沿海国管辖为补充。

　　制约公海的现代法律基础是这样的规则：公海是不能通过个别国家或国家集体占领而取得，它是非交易物。

　　由此而衍生的公海自由原则是公海所有制度框架中的核心原则。由于奉行公海自由原则，1954 年的《国际防止海上油污公约》

　　是第一个防止海上油类污染的国际公约，其中第 2 条第 2 款规定只有船旗国才能对船舶行使管辖权，因而油污事故发生后只能由船旗国采取相应措施。然而，1967 年在利比里亚注册的油轮托雷·坎庸号溢油事件对这一原则产生了极大冲击，促使国际社会在 1969 年签订了《国际干预公约》。

　　《国际干预公约》第 1 条第 1 款规定："本公约各缔约国，在发生海上事故或与此事故有关的行为这后，如有理由预计到会造成较大有害后果，那就可在公海上采取必要的措施，以防止、减轻或消除由于油类对海洋的污染或污染威胁而对其海岸或有关利益产生的严重而紧迫的危险。"这正式确立了沿海国在船舶事故造成油污污染时，可以突破"船旗国管辖"的限制，可以在公海对污染进行干预。随后，《1973 年干预公海非油类物质污染议定书》

　　将此干预权扩大到非油类污染物质上。

　　然而，在"区域"内活动中，并没有明确的关于船舶的旗帜要求，但是船旗国管辖对《海洋法公约》缔约国具有十分重要的意义。根据《海洋法公约》以及咨询意见第 231 段，虽然任何缔约国不得以不符合十一部分的条件强加给承包者，但是缔约国对其担保的承包者，或者对悬挂其旗帜的船舶都可以适用比管理局规章等文件更严格的有关环境或其他法律和规章。所以，船旗国将有利于担保国在国内关于"区域"内活动的立法上享有更大的权力。另外，《海洋法公约》第 142 条第确认了沿海国的权利和合法利益，第 221 条则确认了沿海国在领海以外对可预期重大污染或污染威胁采取合理措施的"干预权".同时，第 221 条强调沿海国要"依据国际习惯或者条约"来采取合理措施。那么从，国际条约的角度来看，唯一能和"区域"有关并能勉强算作条约的，是管理局的三个勘探规章。目前，它们规定沿海国行采取合理措施的方式限于通过"说服"秘书长和理事会采取行动，这是远远不够的。那么，国际习惯的意义将十分重要，而油污损害的国际法制度中，各国对油污损害的干预权恰恰是这种国际习惯的重要证明。