政府参与对产业投资基金发展的影响

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　　【题目】产业投资基金政府参与研究
　　【第一章】政府参与产业投资基金的作用探析绪论
　　【第二章】产业投资基金的概念与运作模式
　　【第三章】政府参与产业投资基金的一般运作模式探讨
　　【第四章】政府参与产业投资基金的动因、利益分配和风险承担
　　【第五章】政府参与对产业投资基金发展的影响
　　【第六章】政府参与对产业投资基金发展的建议
　　【参考文献】产业投资基金建设中政府的融入参考文献　　

　　第5章 政府参与对产业投资基金发展的影响

　　5.1 政府在产业投资基金运作的哪些方面产生影响

　　政府参与产业投资基金，因其参与的动机与一般的市场主体不同，并且政府具备对基金施加影响的能力和资源，因此，政府的参与势必会对基金的多个方面产生影响，主要表现在：

　　5.1.1 对投资方向的影响

　　政府对基金投资的产业方向的影响源自于其发起或参与基金的动机，政府参与产业投资基金是政府执行特定产业发展政策的具体方式。在政府不参与的情况下，产业投资基金会按照市场规律投向可预期的最具盈利能力的产业，但这些产业未必符合当前产业发展政策。以 2013 年为例，随着国内 IPO 大门的关闭，很多产业投资基金在利益驱动下转投向房地产行业，据清科研究中心发布的报告，2013 年房地产基金在数量上较上一年增长 40%,在募集金额上较上一年增长高达79.1%.而在同一年，国家先后推出"新国五条"和房产税扩围等楼市调控措施，可见产业投资基金的发展趋势背离了政府的政策方向。针对这种现象，政府会在参与基金过程中对投资方向进行干预。具体来说，政府直接发起成立的产业投资基金，在成立之初就设定了特定的产业投资方向，而通过引导基金参与产业投资基金的情况下，政府会对被投资基金的投资方向进行限定，如果投资的产业方向不符合政府要求，则很难获得引导基金的支持。

　　5.1.2 对投资地域的影响

　　对投资地域的限制是地方政府参与产业投资基金的另一个明显的特征。引导基金常采用的做法是要求参股的产业投资基金必须设立在当地，并将一定比例（一般要求为 70%）的资金投向当地企业。而由政府直接发起设立的产业投资基金更是将发展当地产业作为运营目标之一。但需要注意的是，一些市场化程度较高的产业投资基金，在运作过程中会根据市场的变化和自身盈利能力等方面的考虑，而逐渐突破投资地域的限制。对此可以参考渤海产业投资基金的运作，该基金设立的初衷是发展环渤海地区的经济，但从实际投资的项目来看，基金并没有按照预定目标将投资的重心局限在环渤海地区和天津滨海新区。

　　5.1.3 对募资结构的影响

　　从募资结构来讲，产业投资基金的募集来源包括社保基金、保险公司、大型企业和高净值个人等。社保基金和保险公司是最理想的募资来源，因为这类资金具有数额大、期限长、抗风险能力强的特点，与产业投资基金在期限和性质上非常匹配。除社保基金和保险公司外，其他机构投资者如大型国有企业等也是较为理想的募资来源。相比较而言，个人投资者的风险意识较弱、期限上也倾向于短期投资，并且，向个人投资者大量募集资金的行为容易触碰非法集资的红线。因此，在理想的筹资结构中，机构资金应该是基金主要的筹资来源，而个人投资者的资金应仅作为补充。但在实际操作中，各个产业投资基金因其背景和运营水平的不同，以及募资渠道的差异，造成在募资结构上呈现出显著差别，我国大部分的产业投资基金都很难达到理想的募资结构。并且，由于产业投资基金在我国发展的历史较短，具有悠久历史的基金较为匮乏，而新设立的产业投资基金，因为无法提供历史业绩往往很难获得社保基金、保险资金等机构投资者的资金，退而只能选择从高净值个人处募集资金，这也是目前我国产业投资基金普遍机构化程度低的一个原因。

　　政府作为一个特殊的参与主体，能够调动更为广泛的资源并为基金提供隐性背书，从而提高基金向机构投资者募资的能力。尤其是政府直接发起成立的产业投资基金，其资金几乎全部来自机构投资人，并且以国有企业为主。

　　5.1.4 对基金治理的影响

　　在市场化运作的产业投资基金中，投资者组成基金的最高决策机构，委托专业的基金管理团队负责基金的日常运营，基金管理团队以为投资人谋取更高的投资回报为目标进行投资运作并参与利益分配。而在政府参与的情况下，尤其是直接参与的情况下，政府通常会派员参与到基金的最高决策机构和管理团队，但政府作为一个特殊的投资者其追求的是实现更高的社会效益和政策目标，因此会与市场化运作的基金在治理目标上出现冲突。如果基金是由政府或其他代表政府意志的国有资本全额出资，那么这种冲突会因投资者的单一性而消失。但如果基金是由政府出资和社会资本共同组成，则这种冲突就会在基金的最高决策层面和日常运营当中得以体现，最终反映到基金的治理上面。

　　5.2 政府参与对产业投资基金的积极影响

　　5.2.1 正确引导产业基金投资方向、降低基金盲目发展的风险

　　政府是产业政策的制定者和推行者，同时掌握最全面的宏观经济信息，对产业发展的方向具有预判力和控制力。基于这种预判力和控制力，政府能够通过参与引导产业投资基金向政府重点发展的新兴产业和关系国计民生的重要产业进行投资。并且，政府行为具有示范作用，政府通过产业投资基金进行投资的行为，能够带动其他社会资本流向相关产业，从而推动产业政策目标的实现。根据不同产业的发展进度，政府也可以灵活调整产业投资基金的引导方向，降低社会资金集中投向某一产业而引起产业泡沫的风险。

　　5.2.2 为高科技企业和中小企业拓宽融资渠道

　　在我国当前的金融体系中，企业融资结构较为单一，银行贷款是企业融资的主要来源。而银行贷款业务的核心是风险控制，因此很多高科技企业和中小企业由于其较高的经营风险而不能满足银行贷款的要求，这就造成了当前高科技企业和中小企业融资难、发展受到制约的现状。政府通过参与产业投资基金，尤其是参与创业投资基金和中小企业发展基金，可以直接为高科技企业和中小企业提供资金支持，也可以引导社会资金投向这些企业，从而促进多层次资本市场的建立和拓宽企业融资渠道。

　　5.2.3 提高产业投资基金的募资能力、促进募资来源机构化

　　政府参与产业投资基金，一方面可以直接增加基金的募资来源，另一方面，政府的参与可以提高基金隐性的信用级别，从而提高基金的募资能力。在政府的组织和参与下，基金往往更容易获得大笔机构资金的投入，如获得社保基金、保险公司等的资金。机构投资者通常较个人投资者更为理性且具有更强的风险承担能力，在资金的投资期限上也倾向于长期投资而更具稳定性，因此机构资金是产业投资基金理想的募集来源。政府通过参与并引导机构资金投向产业投资基金，有助于促进基金的募资来源机构化，并逐步接近国际水平。

　　5.2.4 为产业投资基金提供综合的资源配置

　　社会资金组成的产业投资基金往往都很希望获得政府的参与，究其原因，除政府能够提供资金上的支持外，政府携带的政府资源也是吸引产业投资基金的重要因素。政府资源包括：政府掌握的当地相关产业和产业内企业的信息、优惠的税收政策、对优秀人才的奖励政策、购置房屋和车辆的补贴等等。政府资源具有稀缺性，是基金通过其他渠道所不能获取的。政府提供综合的资源配置能够帮助产业投资基金顺利在当地开展投资业务，并能在一定程度上降低基金的运营成本。

　　5.2.5 改变了政府干预市场的机制，是政府运用市场化手段的有效尝试

　　自 1998 年我国实施积极的财政政策以来，政府投资规模日益增大，政府投资对调控经济、满足公共需求和实现经济目标等方面发挥着重要的作用，政府投资逐步成为拉动我国经济增长的重要力量。但同时，政府通过国有投资公司开展项目运营的方式，在效率上一直饱受争议，通过对企业进行补贴的方式对促进经济发展的效果也不明显，并且财政补贴方式具有消耗性，不能循环使用也不具有规模放大的效应。而产业投资基金是一种成熟市场体制中常用的金融投资工具，其运作机制是通过对优质企业的股权进行投资，并持有获利，投资者不直接参与企业的运营管理，盈利来自产业的发展和企业的成长，在投资过程中按照市场规律实现对产业内企业的优胜劣汰，因此投资效率更高。目前在我国，政府参与产业投资基金的时间还比较短，在参与方式和具体的运作机制上还有很多要改进的地方，但政府通过选择市场化手段引导经济发展是长期的趋势，也是完善社会主义经济体制的必然结果。

　　5.2.6 利用政府的信息优势，加强对基金管理人的筛选，促进行业健康发展由于政府掌握庞大的信息资源和信息查询的能力，因此较大部分普通投资者而言，政府在了解基金管理人方面更具信息优势。政府可以利用自身的这种优势，加强对基金管理人的筛选，引导社会资本向更专业和高效的基金集中，提高资金利用效率，促进产业投资基金健康发展。

　　5.3 政府参与对产业投资基金运作的局限性

　　5.3.1 政府资金的目标与基金属性不一致而引起的投资效率降低

　　政府不论以哪种形式参与产业投资基金，其资金主要来自拨款或国有企业的出资，而根据现行的政策规则，对于这类资金的管理目标应是在保障其安全的基础上追求价值的增长，安全性是资金管理者考虑的首要准则（蔡莹、谭祖卫，2014）。而产业投资基金主要是以股权方式投入到非上市企业，其本身需要承担较高的投资风险，单个项目失败的概率非常大。对于市场化运作的产业投资基金而言，为获取高的投资回报会接受对应的投资风险，但对于政府参与的产业投资基金、尤其是由政府直接出资设立的产业投资基金，就会使基金管理者因面对较高风险而承受巨大压力，为降低这种风险，基金管理者可能就会刻意减少投资或选择一些不具有投资价值却风险可控的企业进行投资，从而影响到投资的积极性和效率。

　　5.3.2 区域性投资要求对产业投资基金发展的限制

　　当产业投资基金的参与主体为地方政府时，不论是直接参与还是间接参与，地方政府往往都会对基金提出区域投资规模的要求。而根据实际的情况，各个地方的产业基础和发展潜力存在很大差别，如果按照市场规律去运作，基金会在尽可能广泛的地域范围内甄选项目从而提高投资效率并尽可能为投资人创造高的回报。但政府的参与会限制基金这种选项机制发挥作用。因政府参与的方式和程度的不同，这种限制的影响也会有所区别。

　　如果是政府直接出资设立的产业投资基金，因政府就是基金的发起者和主要投资人，基金的设立本身就肩负着发展特定区域的使命，因此基金的运营更多体现地方政府的政策诉求，市场化程度往往偏低，如果投资失败，其风险也主要由地方政府承担。

　　而对于政府间接参与的产业投资基金，其在设立时更多基于获取投资收益等市场化目标，当它选择向特定区域投资时，该区域良好的产业基础或优质的项目资源往往才是吸引基金的主要原因，而政府提供的引导资金和附加资源通常只能增强基金投资的动力。在这种情况下，基金在接受政府的区域投资限制性要求时会存在一个博弈的过程。此外，因政府间接参与的出资往往只占基金的较低比例（一般不超过 30%），因此政府对基金施加的影响也会较直接参与情况下更弱一些。如果投资失败，政府资金会与社会资金共同承担损失，这在一定程度上抵消了因政府的区域投资限制要求而给社会投资人增加的风险。

　　5.3.3 寻租行为与逆向选择

　　由于各地的引导基金在运作模式上具有很多共性，因此此处对寻租行为的讨论主要以引导基金为例展开。当前政府引导基金的运作普遍缺乏透明度，为寻租行为的产生提供了机会，这种机会主要存在于三个环节：引导基金参股产业投资基金的环节、产业投资基金选择项目的环节、引导基金退出产业投资基金的环节。

　　在引导基金参股产业投资基金的环节中，由于引导基金具有大额、稳定、附加资源多、示范效应强等特点，是很多产业投资基金尤其是新设立的产业投资基金追求的理想投资人，因此在申请引导基金投资的过程中，各产业投资基金之间会展开竞争，一些不符合条件的产业投资基金可能通过人脉、行贿等方式获得引导基金主管官员的支持，导致寻租行为发生。在产业投资基金选择项目的环节，引导基金主管官员可能利用自身对产业投资基金的影响力而向产业投资基金推荐与自己有利益关系的企业。而在引导基金退出的环节，由于引导基金不以盈利为目的，在退出过程中常会有一定幅度的利益让渡，而潜在获益者可能为优先获取这种利益让渡而与引导基金主管官员达成协议，约定在其获取利益让渡后对相关个人提取回扣或给予其他形式的报酬。

　　逆向选择问题主要体现在政府与社会化基金管理公司合作的过程中。对于专业水平高、具有丰富投资经验的基金团队来说，由于其本身已经储备了一定的募资渠道和项目资源、并具有较高的市场影响力，因此在考虑政府参与的利弊后，可能放弃与政府合作的机会或者对政府提出的限制条件不予让步。而对于一些新设立的、或运营业绩一般的产业投资基金而言，为了能够维持生存并发展壮大，政府参与能够带来的资金、项目资源及其它潜在优惠条件就更具吸引力，为了获得政府的参与，这类基金更易与政府达成妥协甚至提供虚假信息或做出不切实际的承诺。而站在政府角度，鉴于信息上的劣势、专业能力上的局限以及自身政策目标和政绩的考虑，容易倾向于与后者达成合作，从而产生逆向选择。