招标采购各环节可能存在的风险与对策

　　0、引言

　　招标更多地运用于公共事业及政府采购，还有国有企业的采购活动。许多人将招标的目的单纯地视为降低采购成本，这是非常片面的。招标的目的不仅仅是为了降低成本，它更重要的是保证采购过程的公开、公平和公正；它希望能使得采购过程能防止腐败的滋生；它使得采购过程有法可依，必须采取措施以保证招标过程是公正的。

　　1、招标采购的方式和程序

　　招标采购可以采取的方式有公开招标和邀请招标。招标采购的程序一般为：发布招标公告或发售投标邀请书；资格预审；发售招标文件；现场考察与问题澄清；编制、递送投标文件；开标、评标与定标；签订合同。

　　2、招标采购各环节可能存在的风险

　　招标采购的核心思想是竞争，是通过竞争来实现择优的过程。为此，保证竞争的公平性，是招投标工作的根本性问题。招标采购可以避免招投标双方当事人的直接接触，隔断双方可能存在的利益关系，从而避免腐败现象的发生，是典型的阳光采购。但由于整个招投标活动有着环节多、周期长、程序复杂以及标的金额高等特点，又往往是容易发生“失公”风险的一种采购方式。

　　2.1 投标商的选择

　　招投标的核心是投标商的优选和盲选，任何指定行为都是不合理的，任何行政权力的介入都是不合理的，唯有公平、公正的公开选拔与竞争，才使得招投标整个过程与结果处在阳光、透明的社会监督之下。

　　公开招标须采取公告的方式，向社会公众明示其招标要求，使尽量多的潜在投标商获取招标信息，前来投标，从而保证公开招标的公开性。它的优点在于能够在最大限度内选择投标商，竞争性更强，择优率更高，同时也可以在较大程度上避免招标活动中的贿标行为。尽管如此，在公开招标选商过程中，还是可能会出现招标人以区域、品牌等借口违法限制潜在投标人参加投标，或以种种理由拒绝向符合条件的潜在投标人出售招标文件的行为，有失公平。当然，也会出现部分潜在投标商从一开始就形成攻守联盟，准备通过串标、围标等形式投标，也就是业内流传的这样一句话：“无标不串，不串不成标”。对于这样的可能，招标人唯一可以做的就是擦亮眼睛，把它们消灭在资格审查阶段。

　　对于大部分中小型招标项目来说，采用最多的应该是邀请招标。由于邀请招标方式下的潜在投标商，完全由招标人在一定范围内根据条件自行选择，使得存在以下风险：

　　（1）“关系标”、“人情标”居多。采购经办人或审核、审批人的“关系”投标商，往往会成为被邀请的常客，而以外的其他潜在供应商难以参与竞争。

　　（2）潜在投标商邀请数量有限，存在废标后遗症。国有企业大都实行有限的控制性供应商准入制度，其网内潜在投标商资源十分有限，往往只能满足三家这一最低的投标条件，废标风险巨大，且可能出现因避免废标而人为降低评标条件，或因废标，变相改用其他采购方式等严重违反招投标原则的事件发生。

　　（3）陪标串标形式多样。潜在投标人数量的有限性，为短期内形成陪标、串标，提供了可能。招标人在已选定意向中标商，甚至中标价格的前提下，由该投标商自行选择陪标投标商，或者直接由招标人选择其他潜在投标商参与陪标，招标流于形式。投标商之间为了各自利益，达成长期合约，互抬价格，并在保证不废标的情况下，有意制造评标减分假象，从而达到轮流坐庄之目的，严重损害招标人利益。这些现象几乎成了招投标行业的“潜规则”，它完全违背了诚实信用、竞争择优的原则，妨碍了招投标市场的健康发展， 成为产生腐败的温床。

　　2.2 招标文件的编制

　　招标文件是投标人编制投标文件的重要依据，采购的所有要求和条件完全体现在招标文件之中，这些要求和条件就是评标委员会衡量投标方能否中标的依据，除此之外不允许有任何额外的要求和条件。而对于投标方来说，必须完全按照招标文件的要求来编写投标文件，如果投标方没有按照招标文件的要求对招标文件作出响应，或者作出的响应不完全，或者对某些重要方面和关键条款没有作出响应，或者这种响应与招标文件的要求存在重大偏差，这些都可能导致投标方投标失败。为此，招标人在编制招标文件时，必须详尽、合理地提出这些包括可能造成废标和影响中标的要求与条件。

　　评标标准和方法又是招标文件的重要组成部分，评标标准和评标方法的公开是衡量评标是否公平、公正的标尺之一。但在很多情况下，发售的招标文件中，其评标标准和方法不尽完善，甚至缺失，在开标评标阶段，评标委员会利用既定的评标办法进行隐蔽性评标；或者是招标人利用在评标办法中设定不合理的评分项，设定模糊的授标方式等，这些都会对潜在投标商形成不公平投标待遇。

　　2.3 评标及定标

　　评标是招投标活动中十分重要的阶段，评标是否真正做到公平、公正，决定着整个招投标活动是否公平和公正；评标的质量决定着能否从众多竞争者中选出最能满足招标项目各项要求的中标者。影响公正评定标的因素很多，诸如评标委员会组成的合理性、成员的自身素质高低、评标办法的合理性和可操作性、评标过程的严密性以及评定标过程的保密程度等，都直接影响评定标结果的公平公正。在这里主要介绍评标过程中有失公平的主要现象。

　　（1）评标办法的倾向性或歧视性

　　在实际招标采购项目中，招标人为了达到一定的目的，在编制或选择评标办法时，往往会选择或设定有利于某一特定投标商的评标办法或评标项。

　　例如对投标商注册资金、产值等非实质性评分项设置过高的档次等级；对通用性物资采购项目，设定过于苛刻的本行业业绩和入网准入条件；对于一个可以完全以低价中标的简单通用采购项目，在选择了综合评估办法的同时，还设定了过高的技术、商务权重；甚至还有对本地区或集团内部投标商设定了一些特定的加分项等等。这些带有明显的倾向性或歧视性的不平等评分项，对投标商之间的公平竞争造成人为地障碍。

　　（2）主观评标的随意性

　　评标委员会成员大都与采购项目有关，由于其自身素质参差不齐，且可能还存在与部分投标商之间撇不开的关系，往往在一些非量化主观性评分项中，个别评委的主观随意性可能会被无限放大，这就很难保证对所有投标商客观公正地评价。

　　（3）定标的暧昧性

　　在出现明显的过低报价，甚至低于成本价后，一味地追求低价中标，可能为后续采购活动埋下隐患；对有意向中标的投标商往往提出一些附加条件，例如二次降价、增加项目等等；有时可能还会出现不能按照评标委员会中标推荐顺序授标，甚至于出现向推荐候选人以外授标或者拆解定标。

　　2.4 合同签订与履行

　　签订合同主要条款与招标文件要求不一致，大体可表现为以下几种：按中标结果签订采购合同后，招标人又要求中标人在合同中免费提供非招标采购项目，或者通过达成阴阳协议，降低合同实际履行条件或标准，如缩小实际供货范围或降低供货条件等；投标商以低价蓄意中标后，以市场行情上涨等理由要求招标人重新核定中标额度，或降低供货条件，甚至还可能会出现“胁迫”招标人对其调整的无奈此举；招标人在中标结果之外，有意增加非招标项目，最终形成小招标，大合同现象。

　　3、风险对策

　　在整个招投标过程当中，要充分体现“公开、公平、公正”。公平是竞争的最终目的，公开是公平的基本保证，而公正则是公平的评判标准。为了达到这一目标，必须重点从以下几个方面做好相应的对策。

　　3.1 严把资格审查关，这是保证投标商合理竞争的首要条件

　　招标人应组织专门的资格审查委员会进行公开招标资格预审，邀请招标的资格预审要在招标方案报审阶段完成，而再审环节可以和商务评标一并进行。在资格审查阶段，潜在投标商必须在严格的选择条件和严密的多环节审批状态下产生，要最大限度地缩小或降低各种倾向性或歧视性条件，把最符合招标项目条件的投标商优选进来，把陪标、串标、围标的可能性降到最低极限。

　　3.2 具备公开招标条件的项目，尽可能采用公开招标

　　对于邀请投标商的选择，尽最大努力选择实力相当、业绩信誉好的投标商参与竞争，且要保证三家以上的投标人进入最后的评标阶段，以避免废标现象的出现；对于技术条件比较复杂的采购项目，商务潜在投标人尽可能通过技术招标产生，或者在商务招标之前，须与潜在投标人就技术要求进行磋商确认，签订完备的技术合同或协议。

　　3.3招标文件的严密性和评标标准与方法的公平性，是保证公正地评价竞标的最主要条件

　　《中华人民共和国招标投标法》第二十条明确规定：“招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款”，“招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容”。

　　（1）发售给所有潜在投标商的招标文件，其内容必须保持一致，应当对法律规定的和需要投标商按照统一标准投递的相关文件、表格、数据以及其格式等实质性和非实质性内容作出详细规定。

　　（2）对已发出的招标文件需要澄清或修改的，必须在规定的期限内向所有潜在投标人同时发出或送达。

　　（3）在招标文件中应明确开标的具体时间，且保证所有潜在投标人有足够的时间了解招标项目、编制投标文件和做好投标准备。

　　（4）对可能造成投标无效或废标的条件须明确告之。

　　（5）应对评标标准与方法作出明确说明，让每一个潜在投标商都在统一的框架下参与竞争，且要使足够了解。评价依据及所占权重必须按照采购项目的特性合理设置，并尽可能对价格调整项或评分项量化，且要科学、公平，避免带有倾向或歧视性的不合理限制条件出现。

　　我们一般采用最多的评标办法是综合评估法和最低投标价法。最低投标价法，一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目。在做最低投标价详细评审时，对投标文件的技术部分再无需做价格调整。对于不宜采用最低投标价法评价的项目，一般采用综合评估法进行评标，该评标办法是对招标文件的技术、商务及报价的全方位综合评价方法。

　　（6）在招标文件中应对授标方式进行明确，不可含糊不清，模棱两可。对需要多人中标而不再分段招标的项目，必须提前明确划分中标范围和分配比例，杜绝在开标现场临时按照招标人的意思拆解定标。

　　3.4 开标、评标及定标过程的程序化与严肃性，是保证招标结果公平、公正的基础

　　招投标是合同的缔结过程，合同强调缔约前的约定对于履约过程的约束性，不能出尔反尔，不能随意变更，这是其基本原则。必须按照招标文件规定的程序开标、评标与定标。

　　（1）在评委会成员中，招标人或者代理机构代表严格控制在三分之一以下，更多的名额留给技术、经济及法律等方面的专家，并坚决避免由项目所在部门的非专业行政领导代替技术专家；与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会。

　　（2）必须保证评标委员会成员的独立评标，必须公平公正地对待每一个评分项目，尤其对主观性评分项的评分结果要认真对待，保证其合理性，对有异议的评分项目与结果，可由评标委员会主任组织对其进行核实，作出公正评判。

　　（3）在评标过程中，对投标文件中的共性质疑，必须向每一个投标商进行书面澄清；对实质性条款的澄清不得作出任何变更，更不能将具备废标条件的投标，以澄清更正为由解除其投标的无效，也不能在废标条件以外随意废除某一投标，或对存在非实质性细微偏差的有效投标，作无效处理；如果有效投标不足三人，即按废标处理，招标工作宣告结束，不得继续以招标形式确定中标人，须改用其他采购方式或重新组织招标。

　　（4）标底只能作为评标的参考，不得以投标报价是否接近标底作为中标条件，也不得以投标报价超过标底上下浮动范围作为否决投标的条件。

　　（5）评标委员会要客观公正地形成评标报告，按照招标文件规定的授标方式，依据评分或评标价格排序情况，直接确定中标人或向招标人推荐拟中标供应商。对于采用最低投标价法评价的项目，原则上选择经详细评审的评标价最低者中标；对于采用综合评估法评价的项目，原则上选取最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准的投标人，一般以评分最高者中标。

　　（6）评标结果的公示不能被忽视，必须严格按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条的规定执行。经公示或相关机构、招标人核准后，如果出现中标无效，评标结果则仍然有效，招标人可以在其他候选中标人中重新确定中标人，不得以中标无效为由在评标委员会推荐的中标候选人之外确定中标人，也不得在所有投标被评标委员会否决后自行确定中标人。对于国有控股企业，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。

　　（7）中标通知书发出后，招标人不得再行改变中标结果，中标人也不得随意放弃中标项目，否则，各自须依法承担法律责任。

　　3.5 招标人必须严格按照中标结果签订合同，不得出现“小合同”或“大合同”

　　合同主要条款应与招标文件或中标人在投标文件中承诺的条件相一致；要坚决杜绝低价中标、高价合同，在面临因低价中标可能将导致无法正常履行合同的情形下，宁可以中标无效论处，绝不可签下“胁迫性”高价合同，以保障招标人与其他候选人的合法权益。

　　3.6 加强全过程监督，为招投标正常开展保驾护航

　　从招投标项目的确立到组织实施，要有一套严密的审核、审批程序，并由专业部门监督执行。监督人员要认真负责，对整个过程的合规性进行监督，该纠正的及时纠正，该叫停的必须叫停。招标人及相关监督机构，还要结合审计监察等措施，特别是要更多地利用事前与事中审计，把一些违规行为消除在萌芽状态。当然，还要避免人为干预，保证其整个招投标活动的公平公正。

　　4、结语

　　招投标过程中的风险很多，其各环节存在的“失公”，特别是人为造成的不公平，始终是妨碍招投标公正性的主要问题。为此，制定严密的规章制度，严格的操作程序，建设过硬的专业化招标队伍，加强对各阶段、各环节的合规性监督检查力度，是招投标工作得以正常开展的基础性保证。

　　参考文献：
　　[1] 《中华人民共和国招标投标法》（2000年）.
　　[2] 《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2012年）.
　　[3] 国家发改委《评标委员会和评标方法暂行规定》.