工程建设招标中标段划分存在的问题与对策

　　1 概 述

　　1980 年，我国提出“对一些适应承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法”，1999 年颁布了《中华人民共和国招标投标法》，2011 年国务院颁布了《中华人民共和国招标投标法实施条例》，我国招标投标工作走过了 30多 a 的历程。招投标内容从起初的土建工程领域的招标投标，扩大到现在的工程、货物和服务的全方位招投标。30 多 a 来，我国基本建立健全了招标公告发布制度、评标专家和评标专家库制度、招标代理制度、招标代理公司工作人员行为规范及制度、招标投标活动投诉处理办法等有关招投标制度，明确了招标范围和规模标准，界定了串通招标行为的规定，初步建立了我国的招投标法律法规体系。

　　2011 年 12 月，国家发改委等 9 个部门联合下发了《关于印发简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件的通知》（发改法规［2011］3018 号），该通知将于 2012 年 5 月 1 日起实施。

　　该通知在总结过去招投标工作的基础上，通过颁布标准施工招标文件，进一步完善招标文件编制规则，提高招标文件编制质量，促进招标投标活动的公开、公平和公正。为了维护公平和公正，该通知中明确规定：“‘投标人须知’（投标人须知前附表和其他附表除外）、‘评标办法’（评标办法前附表除外）、‘通用合同条款’，应当不加修改地引用。”同时，考虑到不同行业、不同建设项目的特点和情况，该通知还规定“行业主管部门可以作出的补充规定”、“招标人可以补充、细化和修改的内容”。 经过对具体操作办法不断改进和实践的检查验证，我国的招投标制度将日臻完善。

　　2 工程建设招标中标段划分存在的问题

　　我国《招标投标法》第十九条规定“招标项目需要划分标段、确定工期的，招标人应当合理划分标段、确定工期，并在招标文件中载明。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十四条规定“招标人对招标项目划分标段的，应当遵守招标投标法的有关规定，不得利用划分标段限制或者排斥潜在投标人。依法必须进行招标的项目的招标人不得利用划分标段规避招标。”就招标项目标段划分，《招标投标法》规定是“合理划分标段”，《招标投标法实施条例》规定是“应当遵守招标投标法的有关规定”。对于如何划分标段是合理的、怎样划分才是合理的，法律中没有具体、明确的划分原则和标准。因此，在实践过程中，招标人（建设单位或招标代理公司）利用法律制度上的这一缺陷，为了使有些投标人成为中标人，在招标项目标段划分上做起文章，不顾招标项目的实际情况肢解标段。更有甚者，投标人与招标方的具体工作人员勾结，利用标段划分控制招标结果、欺骗建设单位、侵害建设单位的利益。

　　3 对策和建议

　　对于招标项目标段划分存在的以上问题，提出如下对策和建议：①建议国家组织有关专家研究制定各行业的招标项目标段划分的原则指导意见或行业标准，明确哪类工程、多大工程标段的划分原则，哪些（子）工程中严禁拆分标段。地方政府管理部门可根据国家制定的原则、意见、标准等，结合本地区地形地貌、气候等特点制定实施细则。

　　②建议建设单位（项目法人）在项目实施前，对参与项目建设的有关管理人员进行必要的项目建设相关法律法规的学习和专业实务的培训。项目开始实施时，结合项目总体要求成立标段划分小组划分标段，如有必要委托监理机构参与标段划分。

　　③根据国家对施工企业的从业资质要求划分标段。一般建设项目按照先勘察、后设计、再施工的先后顺序原则，根据具体招标项目的建设内容，将其按行业和专业进行分类，对照国家对施工企业的从业资质和等级要求进行标段划分，严禁跨资质、超资质等级投标。即有什么样的资质干什么样的活。④根据国家强制性规定划分标段。对于国家和地方有关主管部门有强制性规定，标段划分必须按照强制性要求执行。如煤矿建设项目，《煤矿建设安全规范》（AQ 1083- 2011）中要求“煤矿建设项目招标时应合理划分工程标段，一个建设项目单项工程（或同类专业工程），原则上发包给 1家有相应资质的施工单位，大型及以上项目单项工程（或同类专业工程）施工单位不得超过 2 家。”

　　2010 年，国家发改委、能源局、安监局、煤监局四部委下发的《关于进一步加强煤矿建设项目安全管理的通知》（发改能源[2010]709 号），明确要求：“项目建设单位应按照招标投标法和项目核准文件等要求，做好项目勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料等采购活动的招投标工作，不得随意肢解工程。项目招标确需划分标段的，要以有利于施工安全为前提，严格控制单项工程（或同类专业工程）施工单位数量。矿井一期（从井筒开挖到井底车场施工前）工程施工单位原则上不超过 2 家；二期（从施工井底车场开始到进入采区施工前）、三期（从施工采区车场开始到整个采区巷道施工）工程施工单位原则上不超过 3 家。高瓦斯、煤（岩）与瓦斯（二氧化碳）突出、有突水危险或水文地质条件类型复杂及以上的矿井，施工单位应具有国家特级施工资质，并具有同类项目的施工业绩。”

　　这条规定要求虽然说是对施工单位的数量和资质的限制和要求，实质是对标段划分的强制性要求。

　　⑤根据招标项目规模划分标段。招标项目规模较大时，同一专业可划分成若干标段；招标项目规模不是很大时，同一专业就不再细分标段。项目规模按照国家有关划分标准执行。⑥根据招标项目特点划分标段。对于像铁路、公路、水利、市政和管线等线性工程，其作业面大，可以多划分标段；对于体量大、建筑单体多、占地面积大且平面容易分割的项目可以多划分标段；对于单体体量大的装饰装修工程，可以以一个楼层或多个楼层为一个标段。对于园林绿化工程，因对各景观点造型等要求各异，可根据具体情况多划分标段，等等。⑦根据招标项目对工期要求划分标段。工期作为项目目标控制的重点之一，建设单位（项目法人）对此非常关注。特别地、商业运营项目的建设单位（项目法人）希望项目早建成早受益早回收投资成本，这类项目在其他条件许可的情况下，可以多划分标段以满足建设单位（项目法人）对工期的要求。⑧根据招标项目现场条件划分标段。项目建设的现场条件千差万别，有的在平原地区有的在山区，有的在城市有的在农村……，这就形成具体的项目施工现场场地、进场道路的大小和难易。对于在山区实施的项目，由于作业面小、进场困难，至少在项目前期工程中尽可能压缩标段，后期工程适当增加标段。