国内民间借贷的发展现状及规制措施

　　一、民间借贷的概念

　　有关民间借贷的概念，国内外学者的界定标准有所不同，但均没有归纳出统一的定义。国外学者大多对比正规金融来界定民间借贷的内涵，以是否处于中央银行与金融监管的范围之内或者以相关融资活动有无经过正规金融体系为定义标准。强调民间借贷即非正规金融，指未经政府相关职能部门审查批准，活跃于金融法规边缘并且未受到监督管理的资金融通活动。

　　国内学者多从民间金融角度界定民间借贷的内涵，且多数认为民间金融即非正规金融，或称“体制外金融”或者 “民间信用”。

　　至于民间借贷与民间金融的关系，有人认为民间借贷即非正规金融 ( 民间金融) ;有人认为民间借贷只是民间金融 ( 非正规金融) 的一种组织形式，还有 “合会”等其他六种形式。还有人认为: 从经济上看，民间借贷是民间金融的初级形态，高级形态为 “有组织的民间金融”; 从法律层上看，民间借贷是行为法，民间金融侧重主体法。另外，从当事人外延的角度，民间借贷有广义和狭义之分。广义的民间借贷指国家批准设立的金融机构以外的其他经济主体之间的资金借贷活动，广泛的包括自然人、法人和其他组织等经济主体。

　　狭义民间借贷是指自然人之间、自然人与非金融机构法人或者其他组织之间的借贷关系。狭义概念强调一方当事人必须为自然人，将非金融机构的社会组织之间的资金借贷排除在外。显然，广义民间借贷与前述非正规金融、民间金融概念相同，更具合理性。

　　二、国内民间借贷发展的现状
　　
　　( 一) 国内民间借贷的发展历程

　　我国民间借贷的历史最早可追溯至西周时期，《周礼·泉府》中有借贷取息的记载。为了保证债务的履行，当事人之间还订立借贷契约，称为 “傅别”。至唐代，抵押借贷得到了较大发展。明清时期，借贷活动主要依靠钱庄、典当行等组织进行运作。新中国成立后，民间借贷遭受猛烈打压，一度趋于消失。直到党的十一届三中全会以后，党和政府日趋放宽了对非公有制经济的诸多限制，非公有制经济得以迅速发展起来，推动了国内经济的繁荣。非公有制经济对资金的巨大需求带动民间借贷再度活跃起来。

　　进入 21 世纪后，中小企业发展势头迅猛并对经济发展做出较大贡献。中国工业和信息化部总工程师朱宏任在西安举行的 “2010 中国 ( 陕西) 非公有制经济发展论坛”上表示，中国现今的中小企业总数已达到全国企业总数的 99%以上，创造了相当于国内生产总值 60% 左右的最终产品和服务价值。

　　由于中小企业通常规模小、自有资本比例较低、抵御风险的能力弱，很难从正规金融得到贷款。民间借贷市场的各种特质恰恰顺应了中小企业的需求，极大的缓解了其融资难的问题，为企业发展注入充足资金，也在很大程度上扩展了借贷关系的主体，丰富了正规金融借贷领域的内容。但是民间借贷长期在国家体制外自由发展，相关立法、配套制度、市场监管等诸多方面进展缓慢，滞后于民间借贷的发展规模和水平; 自身弊端凸显，极易损害放贷方的利益，影响国家宏观调控政策的执行效果，对正规金融和地方经济体制造成冲击，破坏经济秩序稳定。以至于出现 “吴英案”、 “鄂尔多斯民间借贷崩盘”、 “温州跑路事件”等震惊全国的案件。国家重视并逐步着手将民间借贷纳入政府监管下，使民间借贷规范、有序运行以便更好的发挥出积极作用。

　　( 二) 我国民间借贷的特点

　　1、高收益与高风险并存

　　借贷利率偏高是我国民间借贷的一大特点，放贷一方常常获得高额收益。尤其是在民间借贷盛行的温州地区，借贷利息更是一路飙升，突破了历史的最高值，一般月息 3 至 6 分，有的高达1 角，甚至 1 角 5 分，年利率高达 180% 。

　　民间借贷以个人信用为支撑，基于地缘、人缘和社会关系而发展起来。我国民间借贷主体法律观念较弱，存在口头约定不明、没有书面合同或者书面合同不规范、不完整等现象，造成诉讼中难以取证。一旦发生法律纠纷，放贷方利益极易受损。

　　如借贷方不合理利用借贷资金，或明知还款能力有限仍大肆举债等行为都对放贷主体的利益造成威胁。民间借贷市场内部经营秩序混乱且缺乏有效的规制管理措施，加剧放贷方所承受风险。

　　2、借贷方式灵活

　　我国正规金融机构，特别是银行机构，贷款业务偏向于低风险的项目，具有门槛高、审查严格、手续多、办理周期长等特点，贷款对象通常局限于国有企业及赢利能力较好的大型企业。民间借贷之所以能成为正规金融的补充，在于其具备与正规金融不同的特质。民间借贷活动活跃于亲戚朋友和熟人之间，为了给借贷双方提供便利，通过简单的书面合同甚至口头协议约定借贷关系，并且民间借贷不设门槛、期限灵活、手续简易、办理期限短，只要双方就借贷期限和利息等基本信息协商一致，借贷资金很快完成转移，极大的缓解了借贷方的燃眉之急。

　　3、参与主体广泛

　　经济发展带动收入水平的提高，人民手中的闲置资金积累。民间借贷利率高于银行同期存款利率，回报快且收益高，吸引着越来越多的个体和家庭、公司的企业等组织将资金投入民间借贷的市场中。在中国人民银行温州市中心支行进行的一次民间借贷问卷调查中发现，有 89% 的家庭和 59. 67% 的企业参与了民间借贷。民间借贷参与主体广泛并且逐步渗透到各个行业和领域之中，对经济和社会的影响也越来越突出。

　　4、运作形式隐蔽

　　从金融监管角度的界定，民间借贷是未经登记或批准，游离于金融监管当局的监管范围之外的融资活动，常常被称为 “地下金融”或 “灰色金融”。民间借贷自身的盲目性与趋利性，使得民间借贷活动常常突破边界衍生出高利贷、非法吸收公共存款、借贷人出逃等违法行为。为了保障金融安全，国家对民间借贷施行了严格的管制政策，民间借贷参与主体出于自身利益与安全的考虑，规避法律的介入，多数民间借贷活动在“地下”进行。民间借贷也没有固定的交易场所，在各个角落分散的运作，具有较强隐蔽性。

　　三、国内民间借贷发展中存在的问题

　　( 一) 民间借贷领域立法滞后

　　中国的民间借贷已有数千年历史，为经济发展、社会进步做出过巨大贡献，但到目前，我国尚未出台全国性民间借贷的专门法律。关于民间借贷的规定散见于一些条例、地方性法规和最高人民法院的司法解释中。如 《合同法》 《担保法》《民法通则》 《贷款通则》等现行法律文本从民间借贷合同、民间借贷利率、无效与非法民间借贷行为的认定、涉及犯罪行为等方面对民间借贷进行了规定。但各种规定分散于不同的法律规范中，缺乏系统性且不易掌握。对同一事实的规定存在冲突，严重影响了法律法规的调控、规范力度，妨碍了司法公正性的实现。另外，企业之间的借贷行为在实践中确有发生，但合理的企业间借贷仍未开放。

　　( 二) 市场监管不完善

　　我国目前不具备专业化的信息系统、完备的市场信息和专门的统一平台，无法进行集中有效的管理，也没有规定监管人员的资格考核标准，职业技能水平无法评定。如今民间借贷发展已经突破了地域限制，不再局限于地缘和熟人交易，不利于交易对象之间相互了解。借贷参与主体对国家经济建设决策信息获取能力不高，又受到高额回报的强烈诱惑，使得很大一部分的借贷资金进入国家热点行业，造成不合理投资。2011 年温州 1100 亿元民间借贷资金中，停留在民间借贷市场上的占到 40%，用于房地产项目投资或集资炒房的占 20%，投机及不明用途的占 5%，进入实体经济尤其是一般生产经营的资金比例非常之低。

　　在我国现行的金融体制下，民间借贷的监管主体主要是央行和银监会，但在具体的实践中，存在模糊不清的现象，也没有明确的监管力度和监管模式可供参考遵循。

　　( 三) 政府过多干预

　　美国经济学家麦金农等人，根据发展中国家的现实情况提出了金融抑制理论。发展中国家的政府过多干预金融领域活动，致使金融体系的发展遭受抑制，金融体系的抑制又反过来妨碍了经济的发展，形成恶性循环。造成发展中国家存款的实际收益率很低，储蓄水平不高。在金融市场利率水平走低的情况下，国有企业等低风险项目更容易从银行获得低息贷款。较低甚至为负的实际存贷款利率使得大量社会闲置资金放弃存款储蓄转而涌入民间借贷市场，容易导致市场秩序的混乱，增加监管难度。而且为了补偿民间借贷利息不受法律保护的风险损失，放贷方必然要求较高的利息，容易发展成高利贷。从这个意义上来说，高利贷是 “被高利贷”了。

　　四、国内民间借贷规制的主张及国外经验

　　( 一) 国内学者对民间借贷规制的探讨

　　自吴英案件和温州系列民间借贷事件发生后，民间借贷规制问题进一步引起了人们的重视，学者们纷纷提出了各自的主张。

　　首先，在法律和政策上，要给予民间借贷合法地位，并明确界定民间借贷。同时，在政策上要鼓励民间资本进入正规金融; 大力发展民营中小金融机构; 建立健全社会信用体系。

　　其次，在法律规则制定上，要制定具体规范民间借贷行为的专项法律法规，完善有关配套法律规定，增强法律体系的协调性。有观点强调，区分民事借贷和商事信贷对民间借贷的规制有特殊意义;民间借贷的规制应当将规制商事信贷视为重中之重。

　　第三，在监管措施施行上，要在持续推进利率市场化改革的前提下，逐步建立起 “双向多头”式的地方政府监管机构，提高监管的实质效用; 成立民间借贷的核准、登记等服务机构，对资金的来源和去向严格把关，结合相关的法律法规和金融政策，有助于民间借贷实现规范化。

　　第四，在经济和政治体制改革方面，有观点认为造成我国中小企业融资与民间借贷双重困境的直接原因是金融抑制，现行的以公有制为主体的经济制度存在诸多缺陷是其产生的制度性根源。要想从根本上破解困境，必须从转变思想观念、改革公有制企业、改革政治体制等方面着手。同时，强化对公权者的自律与管理。

　　( 二) 国外政府对民间借贷规制的经验

　　民间借贷在不少国家的发展历程中也体现了积极作用与消极影响并存的双面性特征，各国经过不断的实践、探索，民间借贷在金融领域的地位逐步得到了认可。

　　在允许借贷利息存在的国家中，多数通过法律对最高利率进行了限定，并且严厉打击高利贷犯罪。美国各州的反高利贷法分别限定了最高利率，如纽约州的高利贷基准年利率为 16%，阿拉巴马州为 8%。各州规定的高利贷利率虽有所差别，但违反高利贷法的法律后果均带有惩罚性质，主要方式为罚没已收取的利率或按利息的倍数罚款。日本 《贷金业法》严打合法金融中的高利贷、未经注册的地下金融和黑市高利贷行为，刑事处罚高达 5 至 10 年。

　　而民间借贷体制的管理，主要形成了两种处理思路。一种是逐步实现民间借贷向正规金融的转变，最终将民间借贷纳入正规金融体制之中。

　　另一种处理思路是对民间借贷进行规范，使其与正规金融相互补充，成为整个金融体系的必要组成部分。根据民间借贷的发展现状选择适合的路径，大多数国家倾向于将两种路径相结合，符合转化条件的就将民间借贷纳入正规金融体制，对不符合正规金融条件的民间借贷加以规范，使其与正规金融相互协作共同促进经济发展。

　　五、国内民间借贷问题的规制措施

　　长期以来国内对民间借贷所采取的简单压制措施，造成了比较严重的负面影响。世界各国规制民间金融的政策和经验表明，对民间金融进行法律规制和政府监管才是解决之道。

　　( 一) 健全立法

　　从国外经验的分析可以得知，完备的法律体系在很大程度上决定了民间借贷是否能够健康发展。2013 年 11 月 22 日，浙江省人大常委会表决通过了 《温州民间融资管理条例》。作为中国首部专门规范民间借贷的地方法律，实现了民间借贷向阳光化、法制化、规范化的重大突破，并将在很大程度上缓解中小企业的融资难题。

　　为了适应社会经济和民间借贷的发展，促进民间借贷高效率的发挥积极作用，应当尽快出台《民间借贷法》 《放贷人条例》等全国性专业法律规范，从总体上对民间借贷各方面做出规定:

　　明确民间借贷的合法地位和运作范围; 开放企业的出借方资格，方便企业间相互融资; 规定借贷双方的权利义务和法律责任，增强司法实践中的可操作性; 限定最高借贷利率并对高利贷犯罪活动进行严厉打击惩治。还需要明确银监会的监管主体地位、监管方式、监管力度、监督人员素质考核标准等市场监管领域的各项标准和规范，同时对现存的民间借贷规定进行修正与完善，增强系统协调性，逐步建立完整统一的法律规范体系。

　　( 二) 建立系统的监管机制

　　市场监管能够维护金融体系和经济的有序发展，防范并最终达到化解金融风险的目的。民间借贷是金融体系不可或缺的一部分，需要建立相应的监督管理体制来规范其活动。市场监管主要对市场主体的准入和市场行为进行管制。准入监管要求对资金流入进行审核登记，防止产生不合理投资，严禁非法的金融活动，经过审批，对符合条件的确立准入资格。之后采取的跟踪监管措施即是市场行为监管。国外先进的普遍做法是明确民间融资管理部门的职责，增强对放贷人金融创新的监管和对消费者的保护，防范金融风险，还要明确对放贷人的登记管理和民间融资广告宣传的监管。

　　国内民间借贷应当严格控制市场主体资格的审批，并在随后监察是否有超越登记范围、抽逃出资等违反登记的经营行为。在市场准入确立后，还要进行市场行为监管，防止部分经营者进行虚假宣传、操纵垄断等非正当经营行为扰乱经济秩序。各地区情况不甚相同，为了更好的发挥监管效用，应当在银监会的统一指导、协调下，发挥地方监管局的能动作用，形成多层次的监督管理系统。另外，建立民间借贷行业自律组织，为成员提供服务，对违反自律组织规定的行为进行限制约束，可以有效加强行业内部控制和自我监督能力，从而减少政府干预，保障民间借贷享有一定的自由发展空间。

　　( 三) 完善配套制度

　　国内民间借贷市场缺少相关配套服务措施，影响市场监管效果，不利于金融秩序的稳定。

　　1、企业、个人破产制度

　　由于民间借贷利率高，一些中小企业高成本负债后利润空间收缩，为了维持企业运营不得不继续借贷，一旦资金链断裂，极易造成企业倒闭，债务人出逃等连锁效应，温州甚至发生“10 天内 3 老板跳楼”的恶性事件，使借贷企业陷入尴尬境地，更严重的损害了放贷方利益。国内企业破产法在破产原因理论上、破产管理人制度的设立上、对破产企业职工的保护方面均存在一定缺陷。到目前还没有形成个人破产制度，必须加快建立个人破产制度的进程，不断完善企业破产制度，为保障借贷双方权益提供法律救济途径，构筑最后和最关键的一道防线。

　　2、社会信用体系

　　在温州，信誉好的企业与个人比较容易通过民间金融得到所需发展资金，相反信誉不好的企业与个人几乎不可能得到民间金融的融资。社会信用体系作用的发挥主要在于信用法律法规体系的规范能力和信用管理行业的水平，旨在构建一个适合信用交易的市场环境。对交易主体的信用度进行记录，信用好的主体容易获得更多的交易机会。健全社会信用体系，加大对失信行为的惩罚力度，是顺应市场经济的发展的需要，调控了交易的风险并提高交易效率，促进民间借贷市场和国家金融市场的健康和更好发展，加快步伐向征信国家迈进。

　　3、统一信息平台

　　随着民间借贷的跨区域、复杂化发展，信息优势逐渐消失。信息不对称给交易活动带来了很多不稳定因素，增加了交易风险，可能造成交易主体利益受损。信息平台是信息的网络化、数字化表现形式，可以为个人和企业提供所需信息服务，包括交易者各方面的基本信息及信用情况。

　　方便借贷主体之间相互了解，增加交易的透明度，以便做出合适的投资判断，既节约了搜寻信息的成本也大大降低了交易风险。有利于稳定民间借贷市场秩序，保护交易主体利益，所以政府建立公开、统一的借贷信息平台具有重大意义。

　　( 四) 政府调整政策

　　中国共产党第十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，突出市场在资源配置中的决定性作用。政府进行科学的宏观调控以便更好的发挥作用。在坚持公有制的主体地位和国有经济的主导作用前提下，不断的鼓励、推进非公有制经济发展，激发非公有制经济创造力和活力。

　　因此要消除金融管制，完善民间金融，应推行金融深化政策。具体包括政府减少对金融领域活动的干预，放松对利率和汇率的严格管制从而带动储蓄存款率的回升。赋予民间借贷与正规金融平等的法律地位，使民间借贷与正规金融进行充分有效的竞争与发展，增强资金的流动性，提高了资金在市场间的合理配置效率，也使得社会资金的市场价值最大化。政府运用宏观调控手段，构建公平竞争的投资环境，为民间金融提供更多机会。还要加强宣传教育，营造良好的社会大环境，提高公民对民间金融的认知水平，增强自我防范与自我约束意识，诚信参与金融活动，促进我国金融领域的整体向前发展。

　　六、结语

　　民间借贷应当纳入政府监管下，同正规金融机构一起协作，为国内经济的各个发展领域提供充足的资金支持。积极构建民间借贷的法律规制和政府监管，并通过经济和政治体制改革，逐步克服并最终消除民间借贷的缺陷，引导民间借贷走上合法化、规范化发展道路，更好的为经济发展而服务，将极大的促进中小企业、个体户生产经营、个人生产生活水平的发展和提高。

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