淮海城市群产业发展的对策建议与保障措施

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【题目】促进淮海城市群产业发展的相关政策研究 
【第一章】淮海城市群研究背景分析与方法 
【第二章】淮海城市群现状和制约因素 
【第三章】城市群产业协同发展的意义和思路及布局 
【第四章】淮海城市群产业优化升级与协同发展   
【第五章】淮海城市群产业发展的对策建议与保障措施 
【参考文献】淮海城市群产业协同发展论文参考文献

    第 5 章 政策建议与保障措施

　　5.1 完善有关政策

　　5.1.1 适时推进行政区划调整

　　城市群的发展有其自然历史过程。在城市群内部经济关系逐渐紧密，人民生活日益密切，交通网络畅通顺达，文化认同逐步增强的情况下，有必要适时调整行政区划，将经济、交通、社会等各方面逐渐实现一体化的区域，从各自省份调整出来，整合为一个单独的行政区域，使之从分散的、边缘的区域转变为有机的、整体的行政区域。

　　5.1.2 积极促进区域合作协调

　　建议将该区域设为跨区域协调发展综合改革试验区，探索跨区域合作发展的新路子、新途径。

　　在国家层面建立淮海城市群建设领导小组。负责协调、指导城市群建设，从整体的角度来统一规划，统一建设。协调区域内基础设施的互联互通、跨省域、市域经济园区建设、各市工业园区规划、跨流域污染治理、水利工程、水资源使用等事项。在省际间建立城市群建设协调议事机构，负责执行国家层面确定的各项任务。

　　当前应重点推进区域交通、旅游产业一体化。要围绕交通的互联互通，推进城市群内部公路建设、民航发展、城市客运、现代物流等基础设施的共通共享和交通便利化。

　　鼓励推动区域内有关政策逐步统一。建议在国家层面的组织下，梳理修改现行政策，制定区域发展新政策。当务之急是启动淮海城市群规划修编工作，要对该区域进行统一规划，支持八市政府进行规划调整，推动制度环境、市场建设、社会治理等方面的融合发展，从而营造促进区域整体合一的大政策和大环境。最便捷的选择，可以从区域品牌形象一体化入手，由国家旅游局将淮海城市群作为一个单元，统一主题形象，联合对外宣传。

　　简政放权，避免过多干预市场。要注重发挥市场在资源配置中的决定性作用。消除地方保护和市场壁垒，打破行政垄断，创造市场主体公平竞争的环境，实现行业资质标准互认，加快形成区域统一大市场。深化土地、劳动力、资本等资源要素市场化改革。实行统一的市场准入制度和市场监管，推进工商注册制度便利化，建设法治化营商环境。要在微观政策上限缩政府权力，制定负面清单，由市场决定具体产业的空间分布。

　　5.1.3 财政金融支持政策

　　建议中央强化对该区域的纵向财政投入。逐步加大中央预算内投资、财政转移支付资金对淮海城市群内跨区合作重大基础设施、公共服务领域的支持力度，对跨省区的重要产业转移承接项目、产业合作项目给予引导和扶持。允许八市政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。允许社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施投资和运营。优先在该区域推行政府和社会资本合作（PPP）项目示范，重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、污水和垃圾处理、保障性安居工程、医疗和养老服务设施等。国家财政应利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，应鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。

　　建议支持该区域探索横向均衡的财政关系。一是由中央统一协调四省，明确各省对所涉及城市的财政转移支付比例，争取各省有所倾斜，并保持总量适度均衡，以使得各地有基本相等的财力。二是要研究设立区际间利益平衡的相关政策，特别是税收政策，如建立产业省际转移时的税收分享制度，推进产业在城市群中的合理布局；联合建立税收风险管控一体化机制，共同成立“联动机制”领导小组与工作小组，加快税务信息资源共建共享步伐，大力加强税收工作的协同发展，重点解决城市群内税收征管便利化、建立城市群纳税人信息共享交换机制、建立涉税争议协调解决机制等问题。

　　支持发展地方金融业。鼓励八市间金融结算实现同城化，支持区域内具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，创新金融产品和经营模式，积极探索高速公路、电力、码头等资产证券化渠道。

　　鼓励金融创新。鼓励通过市场化手段设立跨区域的产业投资基金和创业投资基金。支持四省八市共同筹集专项资金，设立淮海发展银行、淮海合作发展基金等金融主体。由政府出资引导，吸引社会资金包括海外资金加入，以金融手段支持跨区域基础设施建设、生态建设与环境治理、公共服务一体化建设、产业协作等合作共建项目，协调解决合作中的区际利益关系，推动区域一体化发展。

　　鼓励该区域进行混合所有制改革的相关探索。目标是通过发展混合所有制，培育更多的上市公司，让公众公司成为经济的主体力量。鼓励对区域内的国企进行兼并重组，通过推行公司股份制改革、开放性市场化双向联合重组、股权激励和员工持股等途径，吸引社会资本介入，盘活国有资产，激发市场活力。对混合所有制探索要大胆，建议明确提出“国有股权出让不设下限”,力争区域内市属企业资产证券化率提升到 60%,主营业务完全实现整体上市，到 2020 年混合所有制企业户数比重超过 80%.

　　5.1.4 土地支持政策

　　国家对淮海城市群实行区域差别化用地政策。虽然该区域属于东中部地区，但属东中部欠发达地区，因而在用地政策上不能一刀切地适用东中部用地政策--从严控制新增用地指标，建议国家将该城市群纳入支持倾斜的重点区域，在用地指标上予以支持。

　　支持编制淮海城市群国土空间规划。综合考虑各功能分区与土地利用结构、布局的相互关系以及区域内用地需求，核减因塌陷损毁的耕地和基本农田面积，采取城乡建设用地增减挂钩等方式，优化城乡建设用地和基本农田空间布局。推动区域内城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划、基础设施和公共服务设施规划、环境保护规划等“多规融合”.将徐州作为淮海城市群统筹城乡土地管理政策创新试点地区，探索统筹城乡土地管理政策。

　　在具备条件的地方，支持规范开展城乡建设用地增减挂钩试点。在城市群范围内探索开展城乡之间、地区之间“人地挂钩”政策试点，实行城乡之间城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进城定居规模相挂钩，地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居规模相挂钩，探索试行“地随人走”的“人地挂钩”新模式。建立土地规划指标与城乡建设用地增加挂钩指标、工矿废弃地复垦利用指标跨地域有偿流转机制，突破城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用指标控制，根据农村人口向城镇转移规模，据实安排复垦置换规模。

　　支持土地综合整治工作。综合运用土地整治、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策手段，因地制宜开展以促进土地规模经营、群众集中居住、生态环境改善为主要内容的适度规模土地综合整治。实行工业用地弹性出让和年租制度。推进工矿废弃地复垦利用，改革矿业用地方式，推进新建在建和历史遗留矿区土地综合整治，加大对土地综合整治项目的资金、立项等方面的支持力度。

　　支持开展矿地统筹工作。在徐州市建立矿地统筹试点示范基地，积极开展绿色矿山建设及绿色矿山生态示范区申报工作，探索压煤村庄搬迁与新型城镇建设结合的新模式，统筹土地资源集约利用与矿产资源高效开采。

　　5.1.5 社会事业支持政策

　　支持推进医疗服务一体化，培育医疗服务中心。建议建立医保实时联网结算平台，方便就医。中央要保证投入，以优化城市群内医疗资源布局，培育龙头医院，提升服务辐射能力；加快培育区域性专科专病诊疗中心，加强医学教育中心建设；出台针对地方的医疗卫生机构编制指导意见，对有辐射影响力的市在编制数上相对倾斜；充分发挥徐州现有医疗资源的辐射作用，使之成为淮海城市群医学教育、医学继续教育和临床进修培训中心。

　　加快推进区域教育一体化，培育区域教育中心。基础教育要重点推进均衡化、优质化、规范化、信息化、多样化发展；职业教育要强化品牌、特色学校建设，加快建设现代职教体系，推进创新发展；高等教育要重点推进集约发展，加快教学联合体建设，密切与周边地区联系；教育人才建设要重点加强合作与交流，共享优质师资培训资源；要充分发挥徐州现有教育资源，将之打造成淮海城市群教育科研、教学研究和老师培训中心。

　　建立淮海城市群海外高层次人才服务平台。主要包括信息服务平台、公共服务平台以及融资服务平台等，面向淮海八市开放使用。建设辐射淮海城市群的科研成果转化基地。整合城市群中教育、科技和人才资源，在徐州打造淮海城市群最大的科研成果转化基地，并与其余七市进行平台共建和资源共享，使各类资源能在淮海经济区区域间合理分配和流动。充分发挥淮海城市群之间的区位优势，探索建立引智项目和成果共享机制。探索完善城市群专业部门间的协调交流措施。

　　鼓励城市群八市户籍管理制度改革。要放宽人才引进落户条件，全面降低购房入户条件和投资入户条件。取消附着在户籍上的各种社会待遇和社会福利，还户籍制度以单纯的证明身份和提供信息的功能。放开区域内县城和中心镇落户政策，鼓励区域内居民自由迁徙。鼓励八市间居民身份互认、互转，给对方市民以本市市民同等待遇。

　　5.2 创新体制机制

　　根据全面深化改革的总目标--“推进国家治理体系和治理能力现代化”,结合十八大提出的“继续实施区域发展总体战略”、中央城镇化工作会议精神，淮海城市群建设要在创新体制机制、推动区域一体化发展方面进行先行先试。

　　5.2.1 创新区域间互动合作机制

　　要进一步解放思想，破除狭隘的小农意识，打破自我封闭，破除地方保护主义。要打破传统行政区经济造成的“行政壁垒”和“心理壁垒”,跳出各自的“一亩三分地”,建立区域协同发展的机制。要探索打破行政区划壁垒的有效途径，推进省际、市际间在发展规划、项目安排、基础设施建设、运输组织、市场监管和政策法规等各方面的共建、共享和统一协调。

　　一是创新行政组织管理体制，充分发挥淮海经济区原有的协调功能，加强市长联席会议制度，设立城市群顾问委员会和城市群协调委员会，协调行动，统一立场。鼓励四省省际间建立联席会议机制，从省级层面推进区域协调。加强与国务院有关部门、直属机构的沟通协调，推动区域合作更上层次。

　　二是健全合作机制运转制度，实现机构组织化，程序正当化，执行制度化，信息公开化。要在国家层面成立一个由多部门组成的权威机构，对淮海城市群产业进行统一规划和管理。

　　三是发挥行业协会协调管理作用，注重思想交流等非正式制度安排。通过区域性行业协会、商会、学会等团体，组织论坛、会议等形式工，加强政界-业界-学界的交流沟通，凝聚协调发展共识，营造共生发展氛围。

　　四是建立协调监督机制。行政上互不隶属的区域合作，最重要的是建立强大的协调机制，而协调机制是否能发挥预期作用，就需要一个协调监督机制来保证。

　　为此，要建立国家、省际和市际三个层面的协调监督机制，保证统一规划后各项措施能具体实施，保证城市间资源能共通共享。

　　5.2.2 创新区域间利益协调机制

　　建立内部科学合理的利益分配机制。探索建立产业跨区域转移的利益共享机制，跨市布局产业项目的收益由合作方分享，项目投产后产生的税收地方留成部分可在协商一致的基础上按一定比例分成。推进区域法治合作平台建设，建立协调处理跨地区利益纠纷制度。

　　5.2.3 创新资金保障机制

　　四省应在该区域探索建立多元可持续的资金保障机制以支持城市群建设。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，形成财、事、人协同的格局。

　　在发挥现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用的同时，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本包括海外资本参与城市公用设施投资运营，并处理好城市基础设施服务价格问题，既保护消费者利益，又让投资者长期稳定收益。

　　5.2.4 创新市场一体化机制

　　建立区域统一开放的人力资源、资本、技术等各类要素市场，实现生产要素跨区域合理流动和资源优化配置。统一整顿和规范市场秩序，通过联合执法，营造公平合理、平等互利、统一规范的市场环境。实施开放带动战略，发挥欧亚大陆桥桥头堡优势，共同培育参与国际经济合作竞争新优势。统一放宽投资标准，优化投资环境，提高利用外资水平。整合区域内海关资源，开展区域内通关一体化改革试点，实现口岸管理部门信息共享、监管互认、执法互助。

　　5.2.5 创新生态保护机制

　　在淮海城市群建立健全以“1+5”制度为核心的生态文明支持政策，实行最严格的源头保护、损害赔偿、责任追究、完善环境治理和生态修复制度。

　　严格执行生态红线区域保护制度，将生态红线区域保护列入国民经济和社会发展规划。严格执行干部生态环境实绩公示制度，建立环保责任审计与用人、编制、经济审计一体的“四责联审”体系。

　　实行生态环境损害经济调节制度，开展污染责任保险试点，建立环境损害赔偿政策机制。推行生态补偿制度，鼓励同一流域上下游生态保护与受益区之间开展横向生态补偿。

　　推行环境治理的特许经营制度。“特许经营”是指政府采用“正面清单”的方式，授权特许经营者投资、建设、运营基础设施和公用事业，特别是环境治理领域。由于环境修复的整体性和长期性，需要专业化、长期运营和外包服务的介入。建议八市统一制定严格的技术标准和从业要求，筛选出相应企业，授予其特许经营资质，通过 PPP 模式，授权其承担区域内的环境治理，如污水处理、土壤修复等工作。

　　5.2.6 创新对外开放新机制

　　加强与东部沿海和周边地区互动合作。发挥区位、资源等比较优势，完善功能平台，创新体制机制，进一步密切与长三角、珠三角、京津冀等东部沿海地区的合作，拓展合作领域，提升合作层次和水平。抓住国家推动“一带一路”战略的重要机遇期，密切与中西部其他地区的合作发展，积极融入和对接丝绸之路经济带。

　　积极参与国际交流与合作。引资引智，拓宽利用外资领域，提高利用外资水平；积极申请利用国际金融组织贷款、外国政府贷款、环保机构基金加强生态修复和环境保护；探索与国内外着名教育机构合作，开展联合办学，培养外向型人才；结合自身的产业特点，大力发展出口导向型工业；坚持出口市场多元化战略，积极开展绿色贸易，努力培育具有国际影响和区域特色的知名品牌；支持和鼓励企业及个人扩大对外投资，引导有条件的企业开展国际化经营和到境外上市融资。

　　共同打造东中部开放高地。实施开放带动战略，发挥陆桥通道优势、交通枢纽优势和主导产业优势，共同培育参与国际经济合作竞争新优势，大力发展开放型经济。放宽投资准入，优化投资环境，提高利用外资水平。整合区域内海关资源，推动同沿海沿边地区通关协作，实现口岸管理相关部门信息共享、监管互认、执法互助。发展服务外包，推进服务业领域有序开放。创新加工贸易模式，推动产业集群发展。

　　5.3 强化组织实施

　　一是统一规划。为促进淮海城市群高效优质发展，建议由国家有关部门牵头编制淮海城市群发展规划，破除目前面临的行政体制障碍。规划中要重点对区域产业协调、一体化进程等内容进行明确。

　　二是加强协作。江苏、山东、河南、安徽四省要切实加强组织领导，落实工作责任，完善合作机制，将淮海城市群合作发展纳入地方各级国民经济和社会发展规划，统筹推动规划顺利实施。要在国家有关部门指导下，制定具体实施方案，编制重点领域专项规划，抓紧推进重点工作和相关项目实施，探索建立推动一体化发展的绩效考核和奖惩激励措施。八市要建立定期联络机制，加强分工协调，明确合作优先领域，落实规划目标任务。

　　三是抓住机遇。抓住“一带一路”和长江经济带建设的战略机遇，将淮海城市群建设有机融入进去。要加快与“一带一路”沿线省份的联系与合作，积极承接长三角地区产业转移。东西联合，南北互通，不断提升淮海城市群影响力。