海事行政处罚相对人相关问题探究

　　一、问题的提出

　　据《法制日报》报道，2007 年 4 月 17 日苏州市某地方海事处在对山东某船队进行检查时，发现该船队中的驳船签证系假章，便依法对该船进行了罚款。海事人员在《海事行政处罚决定书》的“当事人”栏内填写了“驳船”,并对该船处以一万元罚款。

　　处罚决定书下发后，该驳船的所有人李某认为驳船不具有被处罚的主体资格，故将该海事处告上了法庭。

　　本案发生早在 2007 年，最后处理结果如何笔者已经无法核实。但可以确定的是在目前的海事行政处罚中，船舶作为处罚对象的情况依然大量存在。

　　以长江下游某分支海事局为例，2013 年对以船舶为对象的行政处罚案件一共办理 423 件，占行政处罚案件总数的 68. 67%; 2014 年为 280 件，占到案件总数的 69%.

　　通常认为，船舶是一种物，其根本不具有行政法律关系中的主体地位，在行政处罚关系中甚至都不能被看作客体，该案中执法人员却将其直接作为相对人实在令人难以理解。那么，这样的行政处罚决定是否真的违法呢？ 实际却似乎并非如此，报道中该驳船伪造印章逃避签证的行为显然是违反了《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（ 简称《内河条例》） 第 18 条的规定。而根据该条例第 68 条的有关规定，“违反本条例的规定，船舶在内河航行时，有下列情形之一的，由海事管理机构责令改正，处5 000元以上 5 万元以下的罚款； 情节严重的，禁止船舶进出港口或者责令停航，并可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件 3 个月至 6 个月的处罚： ……（ 二） 未向海事管理机构办理船舶进出港签证手续的……”这段条文的主语确为船舶，从字面来理解其也的确应当是“责令改正”与“处罚”的对象，因此执法人员将船舶作为处罚相对人应该说是符合法律规定的。此外，还可以对照《内河条例》第 65 条的规定，“违反本条例的规定，船舶未按照……由海事管理机构责令限期改正，对船舶、浮动设施所有人或者经营人处 1 万元以上 10 万元以下的罚款”,这一条在表述上就区别于第 68 条，明确处罚对象为船舶、浮动设施的所有人或经营人。可见，《内河条例》第 68 条把船舶作为行政处罚的相对人绝非立法者表述上的含糊，而是有意为之。而作为行政法规，《内河条例》不仅仅是海事行政执法的重要依据，同样也应当是人民法院审理行政诉讼案件的依据之一。此外，早在 1992 年《中华人民共和国最高人民法院公报》就曾刊登过《上海远洋运输公司不服宁波卫生检疫所国境卫生检疫行政处罚决定案》，在这篇公报案例中法院的判决也并未就船舶作为行政处罚相对人的合法性提出任何异议。

　　所以回到之前的案件之中，海事执法人员的做法也并非完全没有法律与先例的支撑。

　　其实，明文规定以船舶为处罚相对人的远不止《内河条例》。《中华人民共和国水污染防治法》

　　第 80 条规定： “违反本法规定，有下列行为之一的，由海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工责令停止违法行为，处以罚款； 造成水污染的，责令限期采取治理措施，消除污染； 逾期不采取治理措施的，海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由船舶承担。”明显也是将船舶作为法律关系主体来看待。

　　类似还有国务院制定的《中华人民共和国航标条例》以及原交通部制定的《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》（ 简称《内河海事行政处罚规定》） 、《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》（ 简称《海上海事行政处罚规定》） 等一批行政法规与部门规章。然而，将通常认识中的物作为法律关系主体毕竟与法理和常识的背离太大，那么这些法律法规规章为何偏偏要将船舶确定为行政处罚的相对人？ 这样的规定又是否具有合法性、合理性呢？

　　二、将船舶作为行政处罚相对人的理由及其分析

　　通过汇总整理，目前将船舶作为行政处罚相对人的理由概括起来大概有以下三点。

　　第一，强调船舶作为“物”的特殊性，主张将其拟人化。这种观点受到了海商法传统理论的很大影响，其虽然承认船舶是一种物，但却具有着“一般物所不具备的人格性”.

　　这是因为一方面，法律赋予了船舶一定的人格特征，要求船舶像人一样须有船名、国籍、船籍港等； 另一方面，船舶在航行中形成了与船长、船员结合一体的严密组织机构，具有了社会属性的特征。《中华人民共和国海上交通安全法》

　　《内河条例》等一系列法律法规还针对船舶设置了权利义务。因此，船舶完全具备法律主体的资格，在中国现有的法律框架下，可以“把船舶作为非法人组织设置”,[4]这样其自然可以被当作行政处罚的相对人。

　　第二，国际公约与国外法律的通常做法。有人认为，“国际上几乎主要的海事国际公法都将适用范围明确为船舶”,[5]例如国际海事组织在 1974 年制定的《海上人命安全公约》是最主要的海上安全公约，其第 2 条指出： “本公约适用于被准予悬挂缔约国政府国旗的船舶”.此外，英美法系国家在海商案件的审理中还创造出了对物诉讼制度，将船舶作为民事诉讼被告，承认了它的法律主体地位。

　　第三，实践中操作便利的考虑。无论是内河还是海上，船舶的航行大多脱离其所有人、经营人，而且经常需要面对行政许可、征收、备案、检查以及处罚。因此，以船舶为相对人对于海事管理机构而言可以有利于管理，方便送达文书，提高效率。仔细推敲这三条理由，看似有一定的道理，但实际上却并不能完全站得住脚。

　　首先，针对船舶拟人化的观点。其一，这本身是海商法领域内一种观点，姑且不论将该观点从民事法律范畴内直接借用到行政法律领域是否合适，就其本身而言在海商法领域内也并没有得到完全的认可，主要还是局限于英美法系国家之内，而且即使是在英国其代表性制度---“对物诉讼”也日渐式微①。其二，虽然根据法律规定船舶的确拥有自己的名称，必须经过必要的登记与许可手续，配备有一定数量与分工的船员，但就此认为其可以作为中国法律中的“其他组织”仍然过于牵强，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第 40 条对于“其他组织”有着明确的定义： “民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。”我们姑且认为，船舶作为“组织”可以满足“合法成立”、“有一定的组织机构”两条要求，但是它能够有自己的财产吗？ 显然船长、船员登船工作时不可能以货币或者其他有形资产出资，那么它财产的主要来源只可能是作为“物”的船舶本身，但是作为“物”的船舶是属于船东所有，而非作为“其他组织”的船舶所有。所以，船舶作为组织不具备财产基础，根本无法承担行政法律责任。

　　其次，针对国际条约和境外法律惯例的看法。

　　其一，国际条约针对船舶的有关规定实际上并非是为船舶本身设定的权利义务，而是通过对船舶的航行、管理、防污染等方面的规定为船舶的所有人、经营人、船长以及其他相关人员设定的权利义务； 其二，境外有关的法律法规在行政处罚中也并没有将船舶作为相对人，即便是存在对物诉讼制度的英美法系国家（地区）。以中国香港地区为例，遍查香港地区《船舶及港口管制规例》的规定，所有的处罚均是明文针对“船只的船长”、“拥有人”、“代理人”,并没有以船舶为处罚对象。同样的，《1995 年英国商船法》（ Merchant Shipping Act 1995） 中处罚的对象也均限定于“任何有……罪行的人”（ any person guiltyof） 、“船长”（ the master） 、“船舶所有人”（ the owner）……而没有直接处罚船舶本身的规定。

　　最后，针对便利操作的理由，笔者表示部分赞同。的确，以船舶为处罚相对人在目前来看对于提高执法效率是有所裨益的，当然这与中国当下的船舶以及船员管理体系不健全有着密不可分的关系。

　　一方面，中国目前的船舶登记以及所有权制度并不完善，特别是出于营运资质、税费缴纳、交易信用等方面的考虑，所谓的“挂靠”船舶大量存在，为识别船舶真正的所有人、经营人以及违法责任应然的承担者带来了一定的困难； 另一方面，中国的船员管理体系也有待加强，以船长责任制为核心的船员法律责任体系尚未建立，目前虽然《中华人民共和国海商法》（ 简称《海商法》） 对船长的职责做出了明确规定，却没有设置任何罚则。同时就现实来看，中国船员市场中大量的船员，包括各类船长，很大程度上也根本不具备履行法定职责承担法律责任的能力。于是法律法规不得已将本应船舶所有人、经营人或者船员承担的法律责任推给了一个根本不具备法律主体资格的船舶。就现实来看，海船以及海员的管理较之内河船与内河船员要完善许多，或许这也就从一个侧面解释了以船舶为相对人的行政处罚在内河海事执法中为何明显多于海上。据笔者粗略统计，目前在海上交通执法中海事部门有权作出的行政处罚事项有 204 种，其中根据相关规定以船舶为处罚对象的仅 24 种，占 11. 76%; 而内河行政处罚有 101种，其中以船舶为处罚对象的达 57 种，占 56. 44%.以船舶为处罚对象，应当来说是中国现阶段船舶、船员管理，特别是内河船舶、船员管理不完善的条件之下无奈的妥协之举。