海事行政处罚相对人相关问题探究(2)

　　三、将船舶作为行政处罚相对人存在的问题

　　正如前文所述，目前以船舶为处罚对象在许多时候的确在行政执法工作中带来了一定的便利，但是不容回避的是，较之带来的便利，其背后隐藏的风险以及为各个方面带来不利可能更值得引起重视。

　　首先，对于整个国家的法律体系而言，将船舶作为行政处罚的相对人会引起许多混乱与冲突，不利于法制的统一。《中华人民共和国行政处罚法》（ 简称《行政处罚法》） 第 3 条规定： “公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”这就是将中国行政处罚的相对人限定在了公民、法人或者其他组织这三种类型之间，而这样的限定也是完全符合行政法学基本理论的。因为根据通说，只有法律上的“人”才能够成为行政处罚的对象，一则只有“人”才具有意识、意志能力，他是“违法行为”的载体，是“物”的支配者； 再则，“任何形式的行政处罚都是使违法者的某种权利或者利益受到损失”,[6]利益损失的承担者必须是“人”,不能是物或者行为。而正如前文所述，船舶在中国目前的法律框架之下不是也不可能拟制为“人”,目前在海事行政执法领域内相关的法规规章将其作为行政处罚的相对人既有悖于行政法学理论，同时也违反了上位法。

　　其次，对于行政处罚的实际承受者而言，将船舶作为行政处罚相对人实际上并不利于其合法权利的维护。船舶本质上是一种物，其根本不会具备自己的人格与财产，因此对船舶的行政处罚，特别是财产罚必然会存在一个最终的法律责任实际承受者，而对于这个承受者而言目前的制度设计显然无法真正保护其合法权益。这是因为： 第一，在处罚过程中，其合法的诉求难以得到充分表达，《行政处罚法》有“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权”的规定，而以船舶为相对人导致处罚的对象与实际承受者相分离，特别是在流动性很大的水上交通执法过程中，根本无法保证执法人员能够在作出处罚决定之前将给予处罚的事实、理由和依据准确及时地通知到行政处罚真正的承受者，也更无法确保充分听取其陈述与申辩；第二，增加了权利救济的难度，《中华人民共和国行政复议法》与《行政处罚法》将复议申请人与诉讼原告都限定在了“公民、法人或者其他组织”,也就是说实践中行政处罚的实际承受者无法以船舶的名义提起复议与诉讼，而必须举证其与船舶以及此次处罚之间的直接利害关系，而这无疑增加了救济的难度与成本。以《中华人民共和国最高人民法院公报》上的《上海远洋运输公司不服宁波卫生检疫所国境卫生检疫行政处罚决定案》为例，虽然法院回避了被告行政处罚的对象是否合适的问题，但是可以看到诉讼的原告并非处罚对象---“抚顺城”轮，而是其所有人，而且现实中的很多案件，处罚的真正承受者多种多样，除了船舶所有人，还有诸如船舶经营人、挂靠船舶的实际所有者、船舶驾驶人员……如何举证其是行政处罚的实际承受者非常复杂。

　　第三，对于违法者而言，将船舶作为相对人难以保证行政处罚起到惩罚与教育的作用。正如前面提到的，以船舶为相对人，不仅导致了处罚对象与实际承受者相分离，同时也使得违法者与被处罚对象之间出现了区别。以船舶代替了违法者接受行政处罚，对于违法者教育、惩戒肯定是十分有限的，在一定程度上可以说已经背离了行政处罚的基本目的。

　　毕竟船舶不具有人格属性，不存在名誉、荣誉、信誉或其他精神上的利益，所以申诫罚，也就是法条中规定的对船舶进行“警告”不存在任何实际意义。同样的人身罚、行为罚也并不适用，那么唯有罚款，通过将对船舶的罚款转嫁给违法者，对其进行教育惩戒，但是这种间接的惩罚既不能保证最后的法律责任承担者就是违法者，而且即使最后将罚款转嫁给了违法者，实际上教育惩戒的效果也会大打折扣。

　　第四，对于其他潜在的利害关系人而言，将船舶作为行政处罚相对人有碍其正当利益。行政处罚是针对相对人的行政行为，因此行政机关对于处罚的结果并没有义务去告知第三人，而且根据目前的海事信息公开要求，行政处罚结果的公开还必须隐去当事人的必要信息，所以如果以船舶作为相对人，一旦在其未能履行处罚决定的情况下，船舶的所有权、使用权发生转移、变更，那么无论是受让人、承租人都将面临着不可预见的交易风险。当然，根据合同法，出让人或者出租人负有瑕疵担保义务，但是通过追究瑕疵担保责任的方式来确保公平无疑增加了整个社会的交易成本，而且会使得民事法律关系之中纠缠入国家的公权力。

　　第五，对于执法部门而言，将船舶作为行政处罚相对人虽然在现阶段的确为执法带来一些便利，但是随之而来的也有问题。例如对“三无”船舶行政处罚的问题。所谓“三无”船舶是指无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶，如果这类船舶被发现有违法行为，而根据法律只能处罚船舶的话，执法人员往往束手无策，毕竟连船名都没有，处罚对象到底该如何确定呢？

　　四、海事行政处罚相对人的重新界定

　　正如前文所述，以船舶为行政处罚的相对人仅仅是从方便执法的考虑出发，与法理和上位法都存在着一定的冲突，而且会带来许多问题，因此有必要逐步改变这样的规定，对海事行政处罚的相对人作出新的界定。对于此，笔者认为可以从以下几方面着手。

　　首先，确立主客观相统一的原则。行政处罚的归责原则显然不应等同于民事赔偿责任的归责原则，因为一方面行政处罚的目的在于回复社会秩序而非简单止纷定争或者救济受害者，另一方面无论是谁在面对强大的国家公权力之时都必然是处于弱势地位的，所以如果行政机关为了追求执法效率而忽视相对人的主观违法性，那么不仅使行政处罚丧失了其价值所在，同时也会对公民的基本权利造成威胁。因此，在海事行政处罚中同样必须坚持相对人主客观相统一的原则，也就是说相对人不仅必须在客观上存在违反行政法规范的行为，主观上还应具备支配该违法行为的责任条件，即故意或过失。

　　其次，建立起以船长责任制为核心的船员责任体系。通常情况下船舶在航行、停泊、作业过程中，所有人、经营人是无法直接控制船舶的，船员完全是凭自己的驾驶技能、按自己意志操纵船舶，因此一旦出现违法行为，应当以责任船员作为行政处罚的相对人。而船长作为船舶以及船员的最高指挥者，如果没有证据证明违法行为与其无关，由他来承担船舶在航行、停泊、作业中相关的违法行为的法律责任不仅仅是法律赋予其权利义务的必然要求，同时也是目前世界主要国家的通行做法。作为船舶航行途中的最高指挥官，保证航行安全、采取一切合理措施防止船舶、货物、人员受到损害是船长最基本的义务，《海商法》第 35 条第 3 款规定： “船长应当采取必要的措施，保护船舶和在船人员、文件、货物以及其他财产。”为了保证船长能够履行其义务，法律同时又赋予船长在船舶航行中极大的权利，《海商法》

　　规定： “船长在其职权范围内发布的命令，船员、旅客和其他在船人员都必须执行。”因此，如果船舶在航行、停泊、作业时出现违法行为，船长应当是第一责任人，由其作为行政处罚的相对人是与法律赋予其的权利及义务相适应的。之前提到的香港地区《船舶及港口管制规例》和《1995 年英国商船法》就将船长作为船舶航行营运过程中绝大多数违法行为的责任人。而且，实际上在中国内河海事行政执法中很多由船舶作为行政相对人的违法行为在海上根据法律规定相对人就变为了船长或者其他直接责任人。如“未按规定航路航行”这一违法行为，如果发生在内河之中，根据《内河海事行政处罚规定》第 36条的规定处罚对象为船舶，而如果发生在海上，根据《海上海事行政处罚规定》第 37 条的有关规定处罚对象则变为了船舶所有人或经营人以及船长或其他直接责任人。当然，内河与海上的巨大差异正如前面所分析的，与中国目前的船员管理体系，特别是内河的船员管理体系不健全有着很大的关系。因此，要让船长真正地承担起与其权利义务相适宜的法律责任还有很多工作要做，这其中包括了船员的教育培训体系的改革、考试发证制度的完善、全国性违章扣分系统的建设与互联等。虽然这其中的道路可能还很漫长，但无论是从法律还是航运业的本身来看这都是发展的必然趋势。

　　第三，进一步明确船舶所有人、经营人的法律责任。船舶的所有人、经营人是船长的雇主，对船舶具有更强更全面的支配权利，尽管中国目前的法律对于所有人、经营人的权利义务还没有一个系统的表述，但是其对于船舶的检验、登记、货物载运等方面的安全管理显然负有不可推卸的责任。因此在其责任范围内，如果船舶涉及违法行为，除有证据证明与其无关，所有人、经营人应当受到行政处罚。实际上虽然在中国目前的海事行政执法中根据法律法规规定不少违法行为的处罚对象的确是船舶的所有人、经营人，但是实际执行效果不佳。一方面，对于执法者而言船舶营运往往与所有人、经营人是相分离的，会给处罚带来很多不便； 另一方面，对于被处罚人而言违法所涉及的船舶很有可能事实上与其并没有太大的关系。因此实际操作中处罚所有人、经营人与处罚船舶的做法基本已经趋同。当然，要解决这些问题需要进一步对各种违法行为中船舶所有人、经营人的权利义务作出更加详细的甄别，对其责任作出更加科学的分配。但问题最终的解决同样不可能仅仅局限于行政处罚之中，还是要有赖于中国整个船舶所有权登记制度、航运市场准入制度以及社会诚信体系的进一步完善。

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