国际投资与环境保护

　　引言

　　国际投资是国际投资主体以资金、实物、无形资产等方式进行投资，是投资者为获得一定的经济效益而将其资本投入国外的一种经济活动。随着全球经济的日益发展，国际投资步入了自由化进程。在此进程中，投资和投资者的概念都有扩展，投资保护水平也越来越高，原来限制外资的国家也因为需要借助外商投资拉动国内经济发展而放宽限制允许外资进入经谈判承诺开放的行业领域，各国寄希望于通过投资活动达到双赢的目的，积极进行各种双边、多边谈判以及完善现有的投资协定内容，并根据各国自己的国家利益与国情，修改自己的外资立法，调整外资政策。而正是在国际投资自由化的程度进一步加强的同时，国际投资活动中的环境问题也日益突出，渐渐成为人类社会需要面临的巨大挑战，引起了国际社会的普遍关注。

　　国际投资活动引起的环境问题是属于东道国主权范围内的事项，制定专门的法律来进行约束，提高投资准入的环境标准等成为了解决此项问题的主要方法。

　　东道国在其中承担着绝大比重的责任。但是在国际投资条约中，大部分体现的是母国及其投资者的权利和利益，他们甚少承担责任。然而，这样的体制被批判为不能维持动态的稳定性，因为从法律本身来说，"一个法律体制必须容纳所有相关方的利益".所以，国际投资法制寻求东道国及其人民与母国及其投资者利益的平衡是必然的要求和趋势。

　　母国及其投资者承担一定的责任是符合国际投资发展的趋势的，投资者母国应当采取相应的措施，争取在对外投资活动中与东道国实现双赢。

　　20 世纪 90 年代以来，随着经济全球化进程的加快和中国改革开放水平的提高，中国政府着手实施"走出去"战略，鼓励和支持具备条件的投资者开展对外投资。根据联合国贸易和发展组织 24 日发布的 2014 年《世界投资报告》显示，中国对外投资高速增长，中国对外投资将可能在短期内超过吸引外资，成为净对外投资国。2013 年中国对外投资达到 1010 亿美元，较上年上涨 15%,成为美、日之后的全球第三大对外投资国。中国正成为国际投资活动中最活跃的力量之一。但是在中国对外投资取得如此良好成绩的同时，我们还应意识到随之而来的问题，部分中国企业在海外进行的多数投资活动时没有很好地履行社会责任，皆因环境问题遭到了当地居民的抵制，同时也受到西方国家的批评与谴责，造成了严重的经济损失。发达国家不断的提出"中国环境威胁论"这一命题，排除因为政治原因施加的压力，中国在东道国的投资行为确实已经威胁到了当地环境。

　　我国作为一个发展中国家拥有庞大的人口数量，面临着能源危机、资源危机、环境危机与经济高速发展的尖锐矛盾，应该及时地在法律与政策层面防微杜渐，建立投资自由与环境法律政策的协调机制，走可持续发展之路。

　　自 2000 年中国政府正式提出"走出去"战略后，关于中国海外投资的研究成果也与日俱增。中国的海外投资成为学者们关注的一个重要研究领域，并取代中国的外国直接投资，正在成为中国学者们研究的热点问题。最具代表的成果之一是韩秀丽的专着《中国海外投资的环境保护问题研究--国际投资法视角》一书，其结合晚近国际投资法，包括资本输入国的外国投资法、资本输出国的海外投资法、国际投资协定文本和仲裁实践的发展趋势，联系包括中国海外投资在内的一些典型实例，从分析东道国、母国、投资者、国际组织及非政府组织五个主体的治理方面，讨论如何保护中国海外投资环境。国外对中国海外投资的环境保护问题的关注多体现为新闻媒体报道。试图"揭露"、监督和帮助解决中国海外投资的环境保护问题。也有非政府组织关注中国涉及海外投资环境保护的法律和政策。总体上，中国海外投资的环境保护已经和正在成为国内外学术研究的热点，优秀的研究成果不断涌现，但仍处在初期阶段。中国海外投资的顺利发展尤其需要从国际投资法的角度，对环境保护问题进行全面、系统的研究。

　　对于海外投资环境问题的约束不能仅仅依靠东道国，同时应当尽可能地从母国的角度出发，加强投资者母国在对外投资活动中环境保护的作用。本文针对现今对外投资的发展趋势，结合美国相关对外投资地环境保护的投资协定、自由贸易协定等，为更好的解决中国对外投资引发的环境问题的方法提出思路与建议。

　　抓紧解决这一问题不但可以减少我国对外投资的经济损失，也能维护中国负责任大国的形象。

　　一、国际投资与环境保护。

　　（一）国际投资与环境的相互关系。

　　环境是国际投资中的重要因素，东道国的自然资源和环境是投资者应该且必须考虑的必要因素之一。投资活动对东道国环境的依存，必然会对东道国的环境产生影响。但投资活动和环境保护之间的关系不是绝对的，它很大程度上受到投资者的技术能力、价值取向以及投资的行业的影响，同时与东道国的环境法律政策、执法力度等有着不可分割的联系。从总体上看，国际投资活动与环境保护互有影响，可能是积极的，可能是消极的。

　　1.国际投资活动对环境的影响。

　　首先，国际投资活动对环境保护有着积极促进作用。对于发展中国家而言，外国投资的增长有利于缓解东道国资金不足、人口就业压力等问题，促进其经济发展，提高人民的生活水平。而东道国人民的价值观随着经济的发展，生活水平的提高从基本的要求温饱发展到要求享有舒适的环境。人民环保意识的增强为保护环境提供了可能，促使各国采取比较严格的环境标准，继而推动全球的环境保护。与此同时，国际投资通过资金和技术的转移，使吸收投资的发展中国家或地区提高了污染防范能力和资源利用效率，从技术上推进了东道国环保工业和技术的发展，有利于推动国家之间的环保合作和全球可持续发展。

　　其次，国际投资活动也可能使环境问题更加严峻。国际投资活动扩大了国家经济活动的规模和范围，增加了资源的需求量，同时也增加了废弃物的排放和污染强度，加剧了东道国的环境压力。某些发达国家进行对外投资时，因其自身经济利益的驱动，将目光放在经济、社会发展水平相对落后且环境标准低于发达国家的发展中国家或地区，忽视东道国利益，将其作为环境污染转移的天堂。污染天堂，又称为"污染避难所",是指投资者选择在环境管理要求方面较为廉价而有效率的区域投资，通过比较优势获得最大化利润。

　　而发展中国家也希望通过投资自由化吸引更多高质量的投资，利用其资金、技术和管理经验发展本国经济从而放松或降低外国投资的环保标准，同样加剧了其国内的环境压力。

　　2.环境对国际投资活动的影响。

　　东道国的国内环境是投资环境中的重要方面，将会直接或间接地影响外国的投资活动，包括大气、土地、水、自然景观等自然环境因素以及公园、绿地、交通道路、城市基础设施等经过人工改造的人为环境因素。

　　其一，对于某些投资项目来说，自然环境是决定可否投资的重要因素，像是食品生产加工业或是科技含量比较高的投资项目等对生产地的自然环境要求很严格。因而东道国自然环境的好坏影响着吸收外资的质量与种类。因此，环境污染和资源匮乏影响着国际投资活动的地域分布。

　　其二，对于投资区域的选择来说，东道国对环境的保护程度是投资者必须考虑的因素，不同的环境标准会导致投资者在投资过程中承担的环境成本有所差异。由于各国的历史发展过程及发展阶段不同、环境问题严重程度不一样、社会对环境保护的认识程度不一致、环境保护技术资金水平有所差异，各国制定的环境标准各不相同。发达国家环境标准比较严格，而发展中国家的环境标准则较为宽松。发达国家通过利用发展中国家较低的环境标准在发展中国家获利，而发展中国家在以各种激励措施引进外资的同时，常常以牺牲环境利益为代价吸引外资发展经济，从而导致其环境质量进一步恶化。

　　当然，环境保护意识的增强也催生了新兴的环保产业，成为了国际经济领域竞争的新热点。企业更加注重产品和生产过程对环境的影响。

　　（二）中国对外直接投资和环境保护。

　　自改革开放以来，中国坚持实施"引进来"战略，着重通过外需拉动国内经济发展。中国加入世界贸易组织后，开始大力发展"走出去"战略，跟随经济全球化的发展进程。自此，中国由纯粹的资本输入国逐步同时发展为资本输入与资本输出国，并向着资本输出大国发展。

　　1.中国海外投资的现状与存在的环境问题。

　　2012 年，在全球外国直接投资流出流量较上年下降 17%的背景下，中国对外直接投资创下流量 878 亿美元的历史新高，同比增长 17.6%,首次成为世界三大对外投资国之一。

　　2013 年，中国对外直接投资流量创下 1078.4 亿美元的历史新高，同比增长 22.8%,投资流量首次突破千亿美元大关，蝉联全球第三大对外投资国。

　　从投资区域分布看，中国海外投资分布区域更趋于广泛化、合理化。中国目前对外投资主要集中在发展中国家，但也开始逐步向北美等发达国家过渡。从投资的行业结构来看，投资逐步从低端技术部门向高端技术、附加值部门转移。

　　截至 2013 年底，中国对外直接投资覆盖了国民经济所有行业类别，集中分布在租赁和商务服务业、金融业、采矿业、批发和零售业、制造业等五大行业。

　　自从改革开放之后，"走出去"的战略使中国海外投资量不断上升，中国对外投资导致的环境问题也产生了。近几年，"中国环境威胁论"渐渐出现在西方的媒体上，一些西方媒体和一些组织对中国企业社会责任、环境保护方面进行批评。2008 年，中国在伦敦举办"兵马俑展览"时，兵马俑被激进分子戴上了口罩以表示对中国造成环境污染的愤怒；世界环境正义组织指出正在莫桑比克修建的 Mphanda Nkuwa 水电站存在很大的环境风险，呼吁暂停项目；中方在苏丹投资的麦洛维水电站，建设环保测评不合格，被迫叫停；泰国民族报报道称中国在柬埔寨投资的水力发电大坝严重威胁附近居民的健康，分析指出大坝的修建将使得环境和生态遭到破坏，项目被迫停止。"中国环境威胁论"的主要内容集中于因中国资源消耗带来的污染威胁以及能源威胁这两个方面。在发达国家以及印度等中国周边的国家甚至一些非洲国家存在着一种比较普遍的观点，认为中国的工业化和现代化进程将会严重破坏人类的生存环境。而世界银行列出的"世界污染最严重的 20 个城市"的名单中，中国的城市就占据了 16 个（见表 1.1）。2006 年，《纽约时报》（New York Times）的一篇报道指出："中国因能源消耗排放的二氧化硫等气体污染了美国和加拿大的空气。美国加利福尼亚州、俄勒冈州和华盛顿特区大气中的二氧化硫含量虽然还不至于形成酸雨，但是已经超过了美环境保护署规定的水平。"2011 年 9 月底，已经开工近两年、总投资 36 亿美元的缅甸密松大坝项目被叫停，给中国的投资方造成了巨大损失。密松水电站是中国电力投资集团公司（以下简称中电投）计划在缅甸伊洛瓦底江上游密支那以上流域投资兴建的 7个梯级电站中的第一座。该水电站应缅甸政府邀请，由中电投与缅方共同投资开发，装机容量 600 万千瓦，2009 年 12 月举行前期工程开工庆典，总工期 8 年，预定 2017 年首台机组发电。2011 年 9 月 30 日，缅甸总统吴登盛通知国会，将根据人民的意愿，"在本届政府任内搁置兴建伊洛瓦底江密松水电站项目".吴登盛在给国会的信中提到的国民的担忧，主要涉及环境保护问题、居民生存问题以及安全问题，包括以下五点：密松自然风光消失；村庄被淹没，使村民失去生计；私人经济园林遭到破坏；自然灾害导致大坝决堤会威胁下游人们的生命；影响伊洛瓦底江。自项目停建以来，工程人员逐渐撤出，设备和建筑材料原计划运回国内，但由于交通中断而未能实现。尽管中缅双方一直在加强沟通，寻求解决方案，但到目前为止前景并不乐观。

　　另外，中国最大的黄金生产商--紫金矿业也被四家国际环保组织（利马的CooperAccion,普世和平与发展基金会，美国地球之友及比利时 Catapa）指责违反环境法规，同时该公司在秘鲁的铜矿没有获得当地批准，且没有向公众披露其环境污染的问题。这四家国际环保组织联名向港交所发出谴责信，要求交易所敦促紫金矿业对最近发生的一系列事件进行披露。

　　以上对于我国造成的环境问题的指控，不乏出于西方国家的政治原因而对中国进行不公正的评价，夸大已造成的实际损害，故意诋毁中国。但值得注意的是，近年来中国海外投资在快速上升的过程中，由于部分企业并没有考虑当地环境，没有有效地约束投资行为，导致投资项目停止，损失较大也属事实。对于投资造成东道国的环境问题，无法否认。越来越多的国家和地区相信中国对当地的投资会产生恶劣的环境影响，从而对中国在当地的投资采取消极甚至抵制的态度，这在很大程度上阻碍了中国对外投资的发展。

　　2.中国规制海外投资地环境的原因。

　　中国快速增长的海外投资所产生的环境问题已经广泛的引起世界各国的关注，如何处理好这一问题，显得尤为重要。但对于中国这一新兴且正发展壮大的对外投资大国，是否应以投资者母国的角度出发，对海外投资活动进行环境保护的规制，需要进一步的探索与研究。

　　（1）从政治层面来说，加强海外投资地的环境保护有利于维护良好的国际形象。

　　对于中国的发展模式，徐崇利教授提出了"仁慈大国"理论，即作为负责任的大国，我国不应当重蹈西方大国那种"霸道的"发展模式，而应当成为一个"仁慈大国".

　　我国不应以牺牲他国的利益作为我国发展的前提，包括环境利益。在对外投资活动中，努力保护东道国的生态环境，减少由此带来的冲突与摩擦，是实现国际关系和平共处的实践，符合我国强调构建和谐社会，不断弘扬和睦协作共赢的政策。强调对海外投资地环境的保护，不仅有利于我国顺利开展对外投资活动，也有利于维护我国负责任大国的国际形象。

　　（2）从经济层面来说，加强海外投资地的环境保护有利于维护对外投资活动中的长期经济利益。

　　对海外投资活动进行环境规制会增加投资者的成本，在其他国家未对海外投资进行环境规制的情形下，会导致这些投资者在国际投资竞争中处于不利地位，从而可能削弱整个国家在海外投资中的竞争力。从传统经济理念考虑，对海外投资地环境进行保护并不是理性的选择。这种说法有一定的道理，但是，对海外投资进行保护依然具有一定的理由。如果投资项目污染严重，对当地居民造成较大损害，在项目建设中甚至实施后，可能会遭受当地居民和环保组织的阻挠，影响施工进程及运营。这种情况下，企业大多名利俱损。因此，对海外投资地进行环境保护，不仅可以保证中国对外投资的可持续发展，有利于中国的长远经济利益，而且可以避免"中国环境威胁论"的夸大。

　　（3）从法律层面来说，东道国法律的缺失是加强海外投资地环境保护的现实原因。

　　由于中国对外投资对象大多是发展中国家，很多国家国内保护环境的立法、行政和司法并不完善。以泰国《外商投资法》为例，例举的禁止批准项目中并没有对自然环境有重大影响的项目，而且该部法律颁布于 1979 年，很难符合如今的环境要求及投资发展的趋势。缅甸 2012 年新颁布的《外国投资法》中规定的禁止投资的项目尽管涵盖了对自然环境的考虑，但是没有详细的实施细则，在实践中难以得到运用。

　　双边投资条约作为规范国家之间投资关系事项的主要法律渊源，却少有关于环境保护的明确规定，即使在双边投资协定中有环境例外的情况下，东道国有规制环境的权利，但这种权利只是例外情况下的权利，并不能作为环境管理的经常性手段。东道国规制环境的措施大多时候被认为等同于征收，需要给予投资者高额补偿，从而导致东道国不敢为环境利益而采取措施。

　　因此将环境保护性条款纳入到投资条约中，可以使投资活动中的实际行为者以及投资活动中获益的投资母国在全球环境意义上承担相应的责任，使东道国能够实际履行严格环境标准，为东道国提供必要的法律依据，使其在采取环境保护措施时能避免被认定为征收。

　　在国际投资中进行环境保护是现今的一个必要趋势，仅寄希望于东道国已难以符合当今国际投资的发展趋势。中国作为投资者母国追求本国经济发展的同时，也应顾及东道国的相关利益，争取在经济活动中做到双赢。对于海外投资环境保护的规制涉及国内法的域外适用问题。法律的域外效力是指在特定情况下，一国制定的法律不仅在其领域内有效，在国外也能发生效力。

　　我国《反垄断法》的相关规定表明，当国外发生的垄断行为对我国国内产生重大的实质性的损害时，我国的反垄断法能过依据效果原则域外适用。再以美国的《反海外腐败法》为例，它的适用有效的减少了美国人在海外进行的投资贿赂行为。

　　根据《反海外腐败法》，美国司法部对本国人在海外的贿赂行为进行监督和惩罚，而美国的这一具有域外效力的立法也并没有使美国的投资者在竞争中处于劣势。海外投资的环境保护与竞争法等经济立法的不同之处在于，它更主要的不是为了本国投资者的经济利益，而是为了东道国及其人民的环境利益，更应该得到支持。

　　特殊情况下，使用投资者母国的法律可以弥补投资地环境立法、行政与司法的不足，为保护环境提供更好的法律依据。通过上述分析，中国作为投资者母国应当对投资地环境进行必要保护，在对外投资活动过程中有条件地适用中国法律，不仅可以避免因东道国环境标准低或标准缺失而导致的环境污染，还可以促进我国可持续发展。