我国环境保护财政政策存在的问题及分析

　　4 我国环境保护财政政策存在的问题及分析

　　4.1 我国环境保护财政政策的历史沿革。

　　如今的环境保护问题不仅是某个国家关心的问题，而是成为世界各国都普遍关心的问题，它不仅危及人类生活更影响着社会的进步以及时代的发展。环境资源是一种具有外部性特征的公共产品，它提供的主体必须由公共主体来承担，所以环境保护的成果与一个国家的财政之间有着密切联系。我国的环保财政政策也是具有一定历史的，而且每个时期的情况是存在区别的，总的来说，我国环保财政政策可以分为三个时期：

　　①我国环境保护财政政策产生的背景。从 1949 年我国建国之初到我国开始实施改革开放政策，可以称之为我国环境保护财政政策发展的准备时期，当时的时代背景是新中国刚成立，我国正大范围的开展土地运动，我国的社会性质还是农业国，工业的发展相对落后，其所占国民经济中的比例也比较低下，所以我国的社会生产对环境所带来的破坏非常小，加上农业生产水平也比较低，农业生产方式也相对传统，整个生产过程对环境基本不会产生破坏。这段时期我国的环境是处在一个较好的情况下，公民的环境保护意识不高，故而政府在财政方面对环境保护的投入是比较少的仅为 5%左右，本时期内我国财政主要用于支持农业以及各项基础设施的建设方面。加上污染不严重、环境状况较好，所以我国当时没有建立环境保护方面的财政支出，在法律制度方面也相对空白。

　　②我国环境保护相关法律的出台和环境保护财政政策的不断发展。从 1978 年我国改革开放以来至 2004 年，我国发生了天翻地覆的变化，社会经济高速发展，工业水平稳步提升，经济增长率更是逐年递增，数据显示，我国很长一段时间内的经济增长率一直高达 9%,最高时一度达到 13%,甚至在经济危机席卷世界的2009 年，我国的增长率也维持在 8%以上。经历了经济的迅猛发展，我国的工业比重大幅提升，从第一时期的 30%上升为 50%以上，并成为我国的主要经济增长点，生产的技术水平也是日新月异，先进的技术，先进的生产设备，机器化的大生产是本时期的重要特点，而伴随机器化大生产、工业的迅猛发展加上密集型粗放式的增长方式，必将带来资源浪费，环境破坏，此时环境问题也暴露出来。随着环境问题的加剧我国也开始不断重视环境问题，20 世纪 80 年代以来，我国政府逐步提出了环境保护的相关概念，一些用于环境保护的法律法规也相继出台，其中包括：1982 年出台的《征收排污费暂行办法》、1986 年出台的《中华人民共和国土地管理法》、1988 年出台的《中华人民共和国水法》、1989 年出台的《中华人民共和国环境保护法》等等，这些法律都是从根源上限制了环境污染的行为，其中《征收排污费暂行办法》更是扩大了排污费的征收对象和征收范围，并针对相关企业的排放污染量制定标准，由于环境保护的工作开展尚处于初期，所以很多法律法规并没有得到真正的落实。

　　从资金投入方面来说，虽然我国财政给予的环境保护投资逐年增加，但是就起投入总量而言，还不能真正意义上起到防治污染的作用。由于财政对于环境保护的投资尚处于基础阶段，所以其资金的使用范围也是环保的最基本层面，对企业的环保管理水平也较为低下，其排污收费标准也偏低，这种情况使得我国的环境问题日益严峻，急需解决。

　　③"新常态"时期下，我国环境保护财政政策被不断重视并完善。从 2004 年至今我国进入到另一个时期--在环境污染日益严重的情况下，我国意识到粗放型的发展方式并不能持久，保护环境已然是迫在必行，我国 2002 年的十六大报告中明确将加强环境保护提上议程。环境污染问题在我国可以说是随处可见，可以想象到我国目前环境污染的范围之广泛和程度之严重，环境保护对需求的资金投入也相应增加，2004 年我国提出要加强环保力度，各方面支持环境保护的工作逐步开展起来。首先是资金投入方面，我国财政对环境保护的投资金额逐年上涨，改善环境的工作初见成效。之后是建立制度方面，我国根据发展面临的新形势、新情况、新问题不断完善我国已有的环境保护的法律法规，对各类环境保护的相关制度不断进行调整使其日趋完善，例如，2004 年修订了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、2005 年颁布了《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》、2008 年修订了《中华人民共和国水污染防治法》等。不仅如此，我国相关部门在落实环境保护的相关工作时还在工作方式和管理制度方面进行了创新，更加注重从源头治理环境污染，确保环境保护的各项资金专款专用，防止资源的过度开采以及资源的浪费，这些新的制度是为了配合我国在"新常态"时期下的工作需要，有效、优质、高效的开展各项环保工作。

　　4.2 我国环境保护财政政策存在的问题分析。

　　4.2.1 环境保护财政投入不足，中央财政的投入主体作用不显着。

　　资金问题是实现对环境污染的有效治理从而达到保护环境目的需要解决的首要问题，没有足够的资金做支撑，环境质量很难得到有效改善。长久以来，我国环境保护的财政投入明显不足，统计数据表明，我国实行改革开放之后的前二十年内，我国财政支出中环境污染治理投资总额占 GDP 的比值均不足 1%,并且在很长时间以内维持在 0.5%左右，进入到 2000 年才首次突破 1%.

　　而据世界银行 1997 年公布的统计报告，当一国在环境污染治理上的财政投入占 GDP 的比值达到 1%-1.5%时，环境污染的恶化趋势才能得到初步控制；要实现对环境污染恶化状况的进一步有效控制，改善环境质量，则环境污染治理上的财政投入占 GDP 的比值需达到 2%-3%.资料显示，早在上世纪 70 年代，发达国家在环境保护上的财政投入占 GDP 的比值已达 1%-2%,部分国家如美国、德国、日本等则是超过了 2%.

　　在上世纪 80 年代初期，也就是我国刚进入改革开放，第六个五年计划期间，我国的环境保护上的财政投入占 GDP 的比值为 0.5%,约为 150 亿元，远远落后于同时期的发达国家在环境保护上的投入水平。而在紧接着的"七五"、"八五"、"九五"期间，我国的环境保护投资总额以及其占 GDP 的比例都在逐步增长，但是仍在 1%之下，依旧远落后于同时期的发达国家在环境污染治理上投入水平。从"十五"开始，我国的环保投入占 GDP 的比值才首次超过 1%,并逐年上升，进入到"十二五"期间，我国环境保护投资总额快速增长，2012 年的环境污染治理投资增长率更是达到了 37%,2013 年环境污染治理投资总额达到了 9037.20 亿元，占 GDP 的比值达 1.59%.

　　虽然我国在环境污染治理上的投资总额以及占 GDP 的比重一直处于增长状态，但是我国现阶段的环境污染状况相比于发达国家在工业化中期的环境污染状况要严峻和复杂得多，再加上我国大量接收发达国家的制造业转移，面对我国污染程度相对严重、污染覆盖范围广、污染源种类繁多且分布广泛，污染防治治理等配套设施欠缺等诸多问题，目前我国在环境污染治理上的投资仍远远不足，还需要更大量的资金投入，否则我国的环境质量将很难得到有效改善，甚至难以控制环境污染的恶化趋势。

　　此外，由于我国目前实行的是分税制财政管理体制，各级财政的支出范围按照中央与地方政府的事权划分，因而环境污染治理的财政投入也是由中央财政和地方财政分别给予支持。纵观我国历年的中央与地方财政支出数据，中央在节能环保项上的公共财政支出额要远远小于地方在节能环保项上公共财政支出额。

　　在"十一五"之前，我国中央财政支出中投入于环境保护项目的几乎可以忽略不计，用于环境保护的资金投入主要依靠地方财政，中央主要利用转移支付对地方财政在环境保护上给予支持，但力度仍远远不够。进入到"十一五"期间，随着建设生态文明的提出，中央财政虽然逐渐加大了对环境保护的直接资金投入，但是依然处于较低的水平，占总资金的投入不足 5%,"十二五"期间这个占比依旧不足 5%,因而我国的环境保护绝大部分的资金支持依旧是靠地方财政支出。

　　在环境污染问题日益严重，并且要加快推进生态文明建设的背景下，中央财政对环境保护的直接投入的相对不足无疑给地方财政造成非常大的压力。当前我国的环境税收体系还不健全、资源税率相对较低，地方每年在资源环境方面的税收收入严重不足，在我国大力快速推进环保项目的建设、加强环境污染的治理的阶段，根本无法满足所需的大量资金投入，缺少财政资金的有力支持，环保工作的进一步推进也相对缓慢。

　　现阶段，我国东部沿海地区特别是江浙地区的环境保护工作完成得相对较好，环境污染得到了有效治理，环境质量得到了明显改善，这与这些地区的地方财政相对充裕，环境保护税收体系相对健全是分不开的。相比于东部沿海地区，我国中西部地区的环保工作则进展相对缓慢，仍处于初期建设阶段，因而中央应根据地区差异，加大对中西部地区环境保护的资金投入与转移支付力度。

　　4.2.2 环境保护财政资金使用的监督机制不健全，使用效率低下。

　　环境资源的公共物品属性使市场机制不能很好地发挥作用，存在着无市场，弱市场和市场竞争不足的缺陷：一方面，很多资源的市场还没有发育起来或根本不存在，在此种背景下，这些资源的价格十分低廉，从而导致其过度使用而日益稀缺；另一方面，有些资源市场虽然存在，但资源产品价格只体现了劳动和资源成本，并没有反映出生产中资源的耗费而产生的机会成本，致使该价格不能正确的体现其价值；此外，环境资源的市场配置中存在着竞争不足现象。由环境外部性问题引发的"市场失灵"在社会经济生活中不难寻见，市场机制无法保障社会经济系统的平衡与稳定协调，更难以实现环境正义。因此，当市场机制在环境领域内不能正常运作时，政府应当站出来进行干预以弥补市场失灵。尤其是在我国经济的发展进入新时期背景下，我国政府也越来越注重环境保护问题，对环境治理方面的财政投资也逐年上升，根据资料显示，我国财政"十一五"期间对环境保护的投入总额约为 14000 亿元，同期所占 GDP 的比重约为 1.6%,从各国的国际经验来看，当环境保护的资金投入占到同期 GDP 比重的 1%-1.5%时，一个国家的环境保护工作才会呈现一定的效果，我国也不例外，自我国开展环境保护的工作以来，环境污染的治理工作取得了很多成效，但是环境污染的治理工作没有达到预期的效果，究其原因主要是资金的使用效率低下，而且环境保护财政资金使用的监管机制不健全。具体来说，主要存在以下三方面的问题：

　　①资金筹措不利。前面的理论部分我们已经提到了环境保护的属性是纯公共物品的性质，并且其投入的主体应该是政府，我国的相关政策和法律规定了环保资金的使用应是专款专用的，由于管理和监督体制的不健全，我国环保财政预算范围内的使用资金绝大部分得到了保障，但是预算外的很多资金不能及时有效的到位并起到相应的作用，另一方面在筹集环保资金的过程中，由于许多征收标准不清晰，征收范围不确定都使得环保资金的筹措效率大打折扣。

　　②资金监管不利。我国的环保投入资金逐年上涨但是环境保护治理的效果却没有显现出来，这在一定程度上反映了我国在环保资金的使用方面存在监督漏洞致使部分资金去向不明朗。有关人员反映部分资金的流失与环境保护部门的行政开销相关，伴随着国家提高了对环境保护的重视程度，环境保护的相关工作人员的数量也不断提升，各部门的人员费用就是一笔很大的花销，一般的环保部门的工作人员福利待遇要优于普通的公共部门员工，其中超支的部分来自于环保部门征收而来的各项税费，这种状况在我国不足为奇，并长期存在，究其原因则是环保资金的征收、使用以及监管的主体都是环保部门，这就使有些环保部门"公肥私",由于没有明确的环保资金监管部门，导致环保资金的使用效果不尽如人意。

　　此外，我国目前的环保资金管理方法中并没有对支出的标准做出相应规定，只是对资金的使用范围做出了相关规定，这样就会导致在管理过程中各个方面的具体支出缺乏限制，在实际使用中随意性较大。我国应该加强对环保资金的使用监督，并使其逐渐系统化确保专项资金的高效使用。

　　③资金使用效率低下。从前面的问题中我们已经知道一些环保资金使用效率低下的原因，但是具体来说患有很多其他的问题。环保专项资金被挪作他用的现象就时有发生，这种情况下，环保专项资金不但没有得到应有的使用影响环境保护工作的进行，而且也会导致环境保护相应的资金拨付不利。专款专用、加强监管并不意味着环保资金被搁置，环保资金的大量搁置也会大大拉低资金的使用效率，所以我国政府要不断制定新的政策，出现新的问题就要快速、优质解决。

　　4.2.3 配套环境税收制度缺失，财税扶持政策体系尚不健全。

　　征收环境税的首要目的是为了保护环境，既为我国的可持续发展提供政策支持，又为我国进行有效的环境污染治理提供经济支撑。环境税是一种简单易行、可操作性强并且效果明显的保护环境的经济手段，为大部分发达国家所普遍采用。

　　然而，就我国目前的情况来看，并没有真正意义上的环境税。

　　首先，在我国"环境税"并不作为一项独立的税种，尽管我国从上个世纪 80年代末期开始，政府就提出了环境保护的相关理论，上个世纪 90 年代末就有专家和学者提出"环境税"的相关概念，但是环境税开征的时机并没有明确，直到 2005年才开始制定，经过长期的调研论证，现在才是意向性的申请，具体的开征方案出台还有待进一步地完善论证，环境税依旧还处于等待当中。

　　其次，我国并没有与环保税收相关的独立体系，只有与环境税有关的代表税种，例如资源税、消费税、耕地占用税、城镇土地使用税、车船税、城市维护建设税等，以及部分与环保相关的税收优惠政策。我国的环保税收体系中核心税种不明确。污染物的排放方面，我国的环保税收主要包括对工业"三废"即废水、废气、废渣污染排放的征收，与税收相比强制性和稳定性较差，对环境污染的调控力度不强；资源的综合利用方面，我国主要针对石油、天然气、煤等资源的征收。大部分地方政府只注重这些资源所产生的短期收益，片面追求 GDP 的增长，而忽略了长期收益，无视环境的污染。除此之外还有我们生活离不开的空气、水等公共资源。公共资源具有人人平等的特性，虽然短时间内不会因为个人的使用而损害他人的利益，但长期的持续的无节制地、无保护地开发利用，会造成破坏性的影响。

　　再次，我国环境保护税收的各种现状与 OECD 成员国设立的环境税存在很大的差距，与西方发达国家健全完善的环保税收体系相比，我国的环保税收也相对滞后。环境税的目的是通过征收税费，提高人们综合利用资源、保护环境的意识，从而促进资源的综合使用，引导经济绿色增长，并合理利用税收收入，更好地治理保护环境，形成可持续发展。我国现行的环保税收体系中，大多数对结果进行征税，而对于源头的征税稍微欠缺。例如，消费税中有针对或个人因销售石油、煤矿资源所得收益征税的，而并未对开采原油、煤矿的企业征税进行制约。此类消费税忽视了对资源与环境保护的前期监控，企业很少会加大与收益不匹配的成本投入，去提高开采率，也不会去考虑国家的长远利益，只会追求短期收益，这样不仅会造成资源浪费、环境污染，而且可能发生矿难或者原油泄漏等严重灾难。

　　环保税收的征收重要的是预防，并非治理，环境税的征收应该更具前瞻性，健全的环境税收体系在增加财政收入的同时也会减少后期治理环境的投入。

　　最后，虽然我国已有部分与环保相关的税收优惠政策，但是环保税收的优惠政策不健全。我国现行的环保税收优惠政策大多是一些减征或免征的优惠，形式单一，缺乏灵活性、针对性。有关环境保护的税收优惠政策不仅数量少，受益面窄，而且一些需要长期执行的优惠政策没有在税法中明确列出，只是以部门规章或者临时性的政策规定方式出台，并且缺乏实施力强的详细细则，导致税收优惠政策的执行力过低，有的甚至降低了企业生产的积极性，不能形成良性竞争，有的属于以附加方式征收，如城市维护建设税，缺乏独立性，这极易导致税收负担与收益脱节。有的环保税收优惠政策会陷入一个两难境地，如有关农产品企业得到资源综合利用方面的税收优惠减免，这样会促进企业生产的积极性，从而生产更多的产品，也就需要更多的化肥农药等会造成环境污染的产品。环保税收优惠政策亟需健全，针对不同性质的企业采取不同的环保税收优惠政策，加大环境税收的调节力度，对企业的发展模式产生积极影响，引导企业步入可持续发展模式，经济发展与环境保护相互促进，两不耽误。

　　4.2.4 排污权交易制度落后，政策手段亟待规范与创新。

　　排污权交易最早起源于美国，美国经济学家戴尔斯于 1968 年最先提出该理论，随后该理论被美国联邦环境保护局用于治理大气污染和水污染，并且取得了巨大成功，获得了巨大的经济效益和社会效益。相比于如美国等排污权交易制度相对健全完善的发达国家，我国对排污权交易制度的建设起步就相对较晚，虽然一直在这方面进行积极地探索，但还处在试点阶段。从上世纪八十年代起，我国逐渐建立起了污染物排放许可证制度，并从 1996 年开始正式将污染物排放总量控制政策列入"九五"期间的环保考核目标。在污染物排放许可证制度正式实施之后，在此基础上的排污权交易制度才逐渐被提出来，2001 年 9 月，亚洲开发银行资助的"二氧化硫排污交易制"在山西省太原市 26 家企业进行试点，首开国内排污权交易之先河。直到 2007 年，浙江省嘉兴市排污权储备交易中心作为国内首个排污权交易平台成立，才标志着我国的排污权交易进入实践阶段。

　　然而我国没有关于运行排污权交易制度的明确的相关法律法规，只有一些地方性的规章制度，这成为了我国在全国范围内推行排污权交易制度需要解决的首要难题，缺少高效力的法律条文这个前提条件，排污权交易制度根本无法顺利地建立并有效地实施。

　　此外，排污权的分配也是排污权交易制度顺利运行需要重点解决的问题。进行排污权的分配，不仅要从公平性和经济性出发去衡量一个区域的分配标准，还要在治理污染能力强者和治理污染效果差者之间进行合理的分配，这需要有效环境污染治理者享有更大的环境容量。然而由于我国特殊的制度发杂性，如何避免负责排污权分配的相关部门不利用分配职权进行牟利、监管部门不利用职权进行权力寻租以及大企业利用自己的经济实力挤压小企业的生存空间，才能真正做到公平、合理分配排污权。除了以权谋利、以钱牟利的情况，各污染源排放污染物的实际情况复杂，政府也很难掌握到代表实际情况的有效资料，并且政府与排污企业的信息不对称，因而很难做到合理公平的分配污染物排放许可权。并且，一种分配格局一旦形成，要想改变现状将会变得很困难，在较长时期内保持这种相对稳定的分配格局，根本无法应变时刻变化情况。事实表明，排污权初次分配如果不够公平，不仅无法达到控制污染的目的，而且可能会使一些无法得到排污权的企业冒险违规排污，从而造成局面失控，加剧了环境污染。这正是我国现行排污权交易制度的弊端。

　　4.2.5 环境保护的财政体系不健全，三大责任主体定位不当。

　　相比于欧美等发达国家，我国的环境保护制度体系还相当地不完善。体现在三个方面，首先是环境保护的法律体系不够健全，其次是没有明确的政府、企业、公众的责任体制。

　　1973 年，我国颁布了第一个环境保护标准--《工业"三废"排放试行标准》（GBJ4-73），奠定了我国环境保护标准的基础，而 1979 年颁布的《中华人民共和国环境保护法》则在法律上确立了环境标准的地位。经过 30 多年的发展，目前我国现行的国家环境保护标准数量已经达到近 1200 项。尽管如此，由于当前我国的环境污染状况相对严峻和复杂，环保制度体系暴露出很多问题，虽然我国环境保护的法律体系经过 30 多年的发展，相比于改革开放初期已经庞大健全了许多，但是由于大部分关于环境保护的基础性法律法规如《中华人民共和国环境保护法》等都出台于上世纪七八十年代，那个时期我国的资源环境状况以及环境保护意识与当前有相当大的不同，环境保护的法律法规完善进度已严重滞后于现实环境状况的发展变化速度，与我国目前资源环境的现实情况严重脱节，不仅无法满足我国大力推进生态文明建设的理念要求，还无法给我国在大范围内大力开展环境保护工作提供足够的法律支持，更严重阻碍了环境污染治理工作的顺利进行。

　　此外，我国没有相应的围绕环境保护三大责任主体的环境保护制度。政府是环境保护中的监管主体，企业是环境治理主体，公众是环境环境保护中的监督主体，建立好围绕三者的制度体系，明确三者的责任义务，对完善我国的环保制度体系，改善环境质量具有重要的作用，而针对这三个责任主体，我国目前的环境保护制度还有相当多需要完善之处。

　　从政府监管主体来看，存在的首要问题就是针对自然资源的用途以及对生态环境空间的开发利用，缺乏有效的监督管理，不仅如此，我国政府对自然资源产权的界定也不明确，没有对其的用途进行有效的管制，有些需要进行强制管制的也没有达到应有的管制强度。此外，部门、区域间的协调机制缺失，部门之间将监管责任当作"皮球"互踢，区域之间对交叉区域互相推脱，地方各级政府对环境质量负责的法律责任没有落到实处。再者，具体到相关的责任部门，例如环保部门，责任和权力不相匹配、环境执法的独立性和刚性不强等。这些制度缺陷已严重制约了我国的环保制度在具体的实施过程中的实施效果。

　　从企业治理主体来看，我国上没有系统的对企业违法责任的追究机制，对企业污染环境的违法行为处罚总体上偏软，也还未建立环境损害赔偿等制度。除此之外，环境税费、环境资源价格、排污权交易、绿色采购等经济利益和市场调节机制等也不健全，企业的违法成本相对较低，因而企业为追求利益最大化，忽略了环境保护的重要性，牺牲环境环境质量换得经济利益，而且社会环境信用对企业约束不强，企业并不会因污染环境问题而导致严重的信用损失。

　　从公众监督主体来看，保障发挥公众监督作用的制度不足，环境信息的公开也不充分。缺乏公众参与监督的渠道，我国当前还未真正建立环保公益诉讼制度，环保非政府组织（NGO）的力量还比较薄弱，环境信访处理反馈机制等也有待提高和完善。此外，公众作为环境污染的直接受害者，参与监督环境污染，促进环境保护的能力还有待提高，公众处于最弱势的地位，难以有效维护自身环境权益。