完善我国环境保护财政政策的建议

　　5 完善我国环境保护财政政策的建议

　　5.1 加大环境保护财政投资力度。

　　作为公共产品的一种，环境保护力度的加强由政府来主导，我国的环境保护投资主要包括以下几个方面：治理环境污染、环境卫生、环境教育、环境监测、环境的管理与科技投入、环境信息、环保基础设施建设等方面的投入。我国财政部 2006 年正式将环境保护纳入政府预算支出的项目中，这一举措成为环保财政政策制度建立的基础。从国外许多国家对环境保护的资金投入与我国相比可以发现，我国的环境保护投入资金所占 GDP 比重较低，随着科技的进步和我国经济的稳步增长，我们必须高度重视环境保护和经济发展的关系。环境保护的资金投入受到很多因素的影响，它不仅与一国的经济发展水平关系密切，而且离不开一国的国民环境保护意识、环保财政政策。以我国目前的情况来看，我国经济发展进入新常态时期，所谓"新常态"有几个主要特点：从发展速度来看，我国经济从高速增长转为中高速增长；从发展结构来看，我国经济结构不断优化升级；从发展动力来看，我国的发展从要素驱动、投资驱动转向创新驱动.

　　近年来，世界各国的环保产业增长速度一直处于各行业的领先水平，其产值更是早在 2009 年就已经超过 6000 亿美元，特别是以美国、日本等发达国家为首，随着经济的发展增长环保产业已经成为国民经济的支柱产业。与之相比，我国的环保产业发展相对落后，目前仍处于初级阶段，且环保产业的发展战略、政策优惠、市场机制、法律制度等尚不完善，在环保领域我国还存在很多不足，环保供给并不能满足我国发展循环经济、建设美丽中国的需求。治理环境污染完成环境保护不仅需要政府的鼓励和支持而且需要大量的资金投入，这样才能解决我国环境保护投入不足的现状。具体来说：①我国政府应该确保环境保护支出占 GDP 的比重，使我国的环境保护投资与我国的经济发展速度相适应，既不会由于环境保护投入的资金过多给经济增长造成负效应，也不会因为环境保护资金投入不足造成只顾经济发展不顾生态环境的状况。②政府有必要拓宽资金筹措渠道，大力引导民营资本进入环保领域，使环境保护资金的投入多元化、多形式化。例如：发行和环保产业相关的债券、福利彩票。在建立环境保护专项基金的条件下，做到专项基金有偿有序的发展，专款专用。③政府应该加大对环保产业的支持力度。

　　一方面，环境保护相关产业本身可以起到治理污染、保护环境的作用；另一方面，从我国政府角度而言，环保产业的发展在一定程度上意味着私人资金投入到环境保护中，部分分担了政府的财政压力，根据国际经验，积极运用财政政策例如：

　　通过对绿色生产的企业比例退税、减免税收、投资减税等政策来引导社会资金流入到环境保护领域，促进环保产业的发展[44].

　　5.2 强化环境保护财政资金的监管力度，提高资金使用效率。

　　我国政府的环境保护工作开展以来，环保财政政策始终在不断发展和完善，尤其是在各项环境保护的法律法规和管理制度方面，我国政府要求环保资金必须专款专用，可是我国的环保资金在使用过程中存在环保专款挪作它用以及使用率低下的状况，这些问题严重阻碍了我国环境保护工作的进一步开展。所以，我们在促进我国环保财政政策不断完善的同时，应该建立一系列监督机制用以规范环保财政资金的使用的全过程，例如：环保资金的申请、审核、拨款以及使用都应该全面加强管理，防止环保资金在使用过程中出现漏洞。

　　我国目前的环保监督不是仅依靠环保部门或者个别部门来执行，而是通过各项环保工作参与的所有实施机构共同承担，以水资源设立的专项防治资金为例，水资源保护资金由政府部门下拨给环境保护部门和水资源保护部门，并由各部门分别进行支配和监督，在其使用过程中并不受到财政部的监督，而是由独立于二者之间的审计部门承担监督责任。这种多个部门共同参与监督职能的制度，在实施时也会暴露出来很多问题，各个机构在对本机构进行资金监管时，必然会降低监督标准，虽然有审计部门独立监督，但是有与审计部门对整个环保保护工作的参与程度有限，必然会影响审计部门对整个流程的熟悉程度，因此其监管也不到位，一定会影响环保资金的使用效率。本文作者认为，应该建立单独的环保资金监督部门，这样就有独立的部门对整个环保资金使用的各个步骤进行监管，这样的监督制度可以使责任更加明确，出现问题可以找到相应的责任承担人。责任到部门的监管制度不仅有利于环保资金监管的透明化，减少资金漏洞的产生，二期而避免环保专项资金挪作它用，从而提高了环境保护资金的使用率。

　　在环境保护的工作中应用绩效考核制度，监管部门可以根据环保资金的投入及使用情况结合最后的环保项目完成成果对环保工作进行监督，切实解决监督问题，出片偏差，纠正偏差。另一方面，政府对于低效率、不环保的企业政府要及时限制，从源头切断污染源。

　　5.3 完善我国的环境保护税收体系。

　　我国目前的环保税收体系还不够完整，税收涉及的范围小，种类不齐全，尤其是对 CO2以及氮氧化物、硫化物的排放，我国目前还没有相应的税目和税率。

　　根据 OECD 各国的经验，我国不但需要扩大现存税种的征收范围、提高征收税率，而且应该建立新的环境保护税目，例如：硫排放税、碳排放税等等。这些税收的进行应该是循序渐进，逐步提高的，这样不但对其所涉及的行业带来一定的环境约束，而且有助于节能减排，从长远角度来看，这样的税收政策为我国实现绿色发展路径、新形式的公私合营（PPP 模式）提供了新的动力。

　　完善我国环境保护的税收优惠政策。我国应该在全国范围内征收环境税，对于企业和居民要进行分区域征收，分别制定税收优惠政策，对于节能减排、加大环保科技投入的企业给予补助、优惠或退税，对于企业采购的环保设备和引进的环保技术应给予更加的优惠计税方式，推进绿色环保设备和技术的更新；同时，倡导绿色节能，对购买环保材料、低能低耗家电的居民给予补贴和返还，鼓励居民使用对环境危害小的各类产品，调整消费结构，使其趋于合理。根据国外先进国家的环保理念，我国应该逐步建立专门的环境税收，环境税的开证将会打开我国环境保护税收的新局面，逐步出台新的税目，细化环境保护税收的内容，使环境税专业化、精细化，例如：对垃圾的妥善处理，避免出现垃圾围城；限制温室气体的排放；约束废水、废气、废渣的排放。逐步增加一些税目，提高一些税率，避免因税率普遍偏低导致的资源市场价位较低的现状，尤其是在污染严重的产业和领域，用以引导企业和居民共同促进环保节能实现绿色税收。国际上的许多国家还设置了绿色关税来限制本国进口的产品，我国也控制我国稀缺性资源的出口以及污染程度较高的产品进口，实施绿色贸易。

　　5.4 发展与完善排污交易权制度。

　　前面我们分析了排污交易制度在我国的发展状况以及在发展过程中存在的不足，笔者针对前面提出的排污交易制度在治理排污过程中凸显的难题，给出如下几方面的建议：

　　5.4.1 加强排污交易制度的法制建设。

　　现如今，我国的排污交易制度正处在初级发展的阶段，因此制度的确定以及最终的完善离不开相关法律的保证，其实，很早之前我国就在相关法律中提出了与排污交易有关的法律条例，例如：1989 年颁布的《中华人民共和国环境保护法》、2000 年颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》、2008 年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》等等，这些法律很早就对排污许可、排污总量有了明确的限制，只是有与法制的不健全，所以其存在一定的不规范性，很多对排污指标进行限制的管理条例也没有得到落实。随着我国环保法律的不断完善，相应的排污交易法律方面也需要逐步规范，笔者认为我国政府应该根据具体情况，不断的修订相应的法律法规使它不断适应我国的新形势，为环保排污交易的有偿取得提供新的标准，另一方面，排污交易制度的完善也需要具体的管理办法，只有相应的法律法规明确了，在排污交易的过程中排污指标的分配、政府部门与排污企业之间的责任与权力才能明确的有偿使用，也才能规范市场秩序，使整个排污交易过程有法可依、有法必依。

　　5.4.2 完善执法监管，强化监测能力。

　　排污交易权的监管是要从审批程序就开始的，并贯穿到排污交易的各个过程中，对于排污交易监管而言，加大监察和处罚力度是势在必行的，应为只有这样才可以提高一个企业的违规排放成本，只有提高排污企业的违法成本，才能更好的约束一个企业。就监测能力而言，其核心力量在于科学技术，由于科学技术不够发达，目前我国在排污交易的监测方面遇到了很多困难，我国政府应在这方面着重加强，例如：开展网络监测平台，先选取几个地区为试点，政府和公民都可以通过网络平台监督企业的排污动态；又如：安装在线监控，随时监控排污动向。

　　5.4.3 制定公平、透明的指标体系。

　　除了完善法律制定和加强监管能力，政府还需要明确排污交易的产权问题、建立合理的排放总量、明晰选取指标的分配以及在排污过程中政府、排污企业以及地方的环保部门之间的责任，适时、适量的按照程序建立动态管理机制，这样不但有利于排污交易价格市场的初步形成，而且有利于建立公平、透明的指标体系。

　　5.5 设计合理的环境保护财政制度，明确划分三大主体的责任义务。

　　强化政府环境管理，达到环境保护与经济同步发展的目的，必须要设计科学合理的环境保护财政制度，综合决策过程中包含环境政策，突出环境保护，所以在制定相关财政制度和财政政策时，必须注重以下几个方面：

　　5.5.1 环境与经济社会同步发展，综合考虑，科学决策。

　　在决策过程中政府要统筹兼顾环境、经济和社会发展，综合考虑、平衡发展、科学决策。即，政府决策初始就要找到环境、经济、社会三者的平衡点，兼顾三者，实现经济、社会和环境协调发展。综合决策是地方政府进行科学决策，避免其行为破坏环境的重要保证[45].注重运行机制和保障措施，明确政府部门的职责，确立各部门的环境保护任务和工作目标。着重从建立相关执行制度切入，切实落实综合决策机制。建立咨询制度，组建专家资源库，充分听取并采纳专家的意见；坚持重大决策环境影响评价制度，从决策源头就预知并减少对环境的影响和破坏；坚持建设项目环境保护"预审制"和"三同时"制度从项目全过程来预防和控制；建立公众参与制度和部门联合会审制度广泛参与，共同把好关；建立环境科技开发与成果推广制度；建立政府主要负责人是第一责任人制度、重大决策监督和责任追究制度、教育培训制度。

　　5.5.2 将环境和自然资源纳入到国民经济核算体系中，科学评价发展成果。

　　传统的政绩考核标准是唯 GDP 增长，这使得地方政府一味追求 GDP,是忽略生态环境保护的源头。这种只适应计划经济和粗放型增长方式下的评价和考核方式，是与市场经济和集约型增长方式不相适应的，更是违背了三个历史性转变的根本要求。专家分析指出，GDP 增长是各地制定的"十一五"规划中的目标之首，这些地区的经济增速基本比全国平均高 3.5%到 4.5%,一般重工业化是各地区实现经济增长的主要途径。这样的经济增长方式，加重了资源和环境的恶化。所以，要实现经济资源环境发展协调发展，就要彻底转变经济增长方式，改变地方政绩评价考核制度，完善考核体系，不唯 GDP 论英雄。

　　5.5.3 贯彻落实三大环境保护主体目标责任制。

　　环境保护目标责任制是明确地方各级政府和污染单位对环境质量所负责任的一种行政管理制度，也是多年来推行并有效的环境管理制度之一。总体来看，这项制度明晰了各级政府、各部门、各单位环境保护的主要责任者和责任范围，通过目标化、定量化、制度化管理方式，使各级领导将环境保护这一基本国策作为自己的行动规范，切实推动环境保护工作的全面开展。积极促进城市环境综合整治、城市环境建设、重点污染源治理、强化环境管理和加强环保自身建设。从环境监管、治理和监督的角度出发，可以将环境保护的责任主体划分为包括人大、政府、司法机关等在内的政府，包括企事业单位、个体经营户等排污者在内的企业，包括非政府组织、社会团体、个人等全体社会成员在内的公众。围绕这三大责任主体创设环境保护制度，才能做到系统完备、先进高效。

　　政府是整个环境监管的责任主体，对辖区内的环境质量负有责任，在环境管理过程中负责提供合理的公共制度、公共政策、公共产品以及公共服务，并具有依法对环境保护进行监管的基本职能。政府对环境保护工作的监管主要体现在自然资源用途管制、生态环境空间管制、污染物总量管制、环境行为管制等方面，并充分发挥体制的活力，解决各类环境问题，改革政府环境管理体制，以及构建完善的监督考核与奖惩机制，约束环境监管者行政决策和行政行为，正确履行法定职能。

　　企业在生产经营过程中则负有保护环境与遵守相关的法律秩序、服从政府环境资源管理的义务，对环境造成污染的，必须承担相应的治理责任。通过细化落实规范企业环境行为的法规和标准，建立企业环境损害赔偿制度，防止企业转嫁污染治理成本，切实解决"违法成本低，守法成本高"的状况。企业通过提升自身的道德标准，加强企业环境保护的社会责任制度建设，才能使企业为环境保护提供新的动力。

　　公众有权依法通过各种途径和形式对环境保护进行监督，享有环境知情权、监督权、申诉和控告权等各项环境权益。同时，负有保护和改善环境的义务，通过完善信息公开制度、完善环境宣传教育制度、完善环境保护非政府组织（NGO）培育机制等措施保障公众环境知情权，提高公众对环境保护的整体认知度和参与度，拓展公众参与的领域，并以完善环境违法行为的公众监督制度和建立和完善环保公益诉讼制度的方式充分调动公众监督环境保护的积极性。