福建宁德生态保护红线建设研究绪论

　　第一章 绪论

　　1.1 研究背景。

　　长期以来，以牺牲环境为代价的粗放式增长，导致有限的生态环境资源不堪重负，表现区域水、气、土壤等[1-3]环境污染不断加重，生物多样性减少、土地荒漠化、水土流失、自然灾害等[4-7]一系列生态系统破坏日趋严重，资源能源、生态环境问题日益突出，逐步成为我国可持续发展的限制因素。新形势下，党中央提出生态文明建设，各领域开始探讨与生态文明的契合点，将生态文明的理念融入到自身的实践管理之中[8].十八大更是将"生态文明建设"单独成篇，提出建设美丽中国的要求，实现中华民族永续发展。

　　在此背景下，国内掀起了划定生态保护红线的热潮，党中央将其作为改革环境管理体制、推进生态文明建设最重要、最优先的任务[9],引起国家相关部门的高度重视。2011 年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护"十二五"规划》均提出，要加大生态保护力度，在重要生态功能区、脆弱区等区域划定红线，针对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。

　　2013 年 5 月，***主持中共中央政治局第六次集体学习时，提出要坚定不移加快实施主体功能区战略，严格按照主体功能定位，划定并严守红线。同年 11月，十八届三中全会公报指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。这是生态保护红线的概念首次在党中央文件中出现，体现了国家以强制性手段强化生态保护的政策导向[10],业内认为这标志着中央充分认识到生态问题的严峻性，自此，生态保护红线制度上升为国策。

　　2014 年 4 月，最新颁布的《中华人民共和国环境保护法》首次将生态保护红线写入法律，强调生态保护红线是保护自然生态环境、防治生态风险的强制性制度，给予红线相应的法律地位[11].通过筑牢生态保护红线，建立国家环境管理制度，完善生态文明建设的软实力[12],开创生态文明建设的新格局！

　　1.2 目的及意义。

　　结合生态保护红线提出的时代背景，总结归纳其具有以下几点意义。

　　（1）健全生态文明制度体系。

　　生态文明是继工业文明后的新型文明形态，围绕尊重自然、保护自然的发展原则，实现人与自然的和谐发展。生态文明建设在实际操作中，更加注重意识形态和生态制度方面的建设[13].十八届三中全会明确用制度创新保障生态环境，生态保护红线制度体系，就是从生态的角度提升经济增长效益，为生态系统服务这类公共产品的充分供给提供了有效保障，破除唯 GDP 论英雄的传统观念，塑造新的经济文化，切实践行科学发展观，也起着基础的、导向性的作用[14].生态保护红线制度是从硬科学的基础上确立环境空间、资源开发及环境质量维持的目标和底线，因而成为资源有偿制度、生态补偿制度及资源产权明晰制度等相关制度制定的技术基础，用以共同推进、完善我国生态文明制度体系。

　　（2）保证经济发展可持续性。

　　工业革命以来，人类在创造巨大物质财富的同时，也造就了自然资源的过度消耗、生态环境污染破坏，直接威胁到人类自身的生存和发展，推动经济社会的可持续发展是促进人与自然和谐共处的关键。尽管我国环境保护与生态建设力度逐年加大，但伴随城市化及工业化的加速，仍持续面临着资源供需、污染加重、环境恶化等问题，生态形势不容乐观。在此情况下，划定生态保护红线，实施生态保护红线制度，是践行可持续发展的有效手段。生态保护红线制度将受保护用地严格圈定，减少人类干扰，加大关键生态资源的保护力度，对地方能源利用效率、能源单位产出及环境污染、环境质量等方面做出相应控制，缓解经济社会开发建设活动对自然生态系统造成的压力和不利影响，能够切实保障经济发展情况下的生态环境改善，协调发展与环境承载力相适应，相应提高人类生活质量，走可持续发展的道路。

　　（3）优化国土空间开发格局。

　　我国现代化建设全面展开，导致国土空间发生了深刻变化，出现了必须高度重视和亟待解决的突出问题，主要是耕地面积减少过快，空间结构不合理及绿色生态空间减少过多等问题。鉴此，十八大报告强调，要优化国土空间开发格局，成为我国生态文明建设的首要任务。国内已开展的相关研究，各类保护区面积存在着空间重叠、布局不够合理、保护目标单一、划分不够科学系统、生态保护效率不高等问题，使得土地受保护与供需之间的矛盾无法协调，缺乏具体的管理措施和标准，最终导致生态系统没有得到实质性保护。根据中央要求，生态保护红线划定的范围是维持人居环境安全及维持关键物种、生态系统与种质资源生存的最小面积，作为保护空间的保有底线，一旦划定，不可肆意突破。因此，生态保护红线是国家在汲取历年环保经验的基础上，整合各类受保护区域、提高生态保护效率的直接手段，是强化环境保护、科学构建生态安全格局的有效途径[15].

　　1.3 研究内容和方法。

　　1.3.1 研究内容。

　　本论文研究内容主要包括以下四个部分：

　　一是生态保护红线的理论基础调研。基于文献调研、政府发文等材料研读，明确生态保护红线的基本概念，在总结国内外相关的理论研究与实践进展的基础上，将其理论发展演变及形成过程进行分阶段划分，同时对国内专家学者对生态保护红线更加深入与具体的研究进行综述。

　　二是生态保护红线"三维一体"制度体系构建。基于上阶段的理论基础调研，围绕生态保护红线的衍生意，以区域开发风险源为构建依据，探索并制定了生态保护红线框架制度体系，阐述制度体系"三维一体"的关系，同时针对每一类红线分级进行解释及深入分析。

　　三是生态保护红线的划定技术方法及相应保障机制研究。基于已形成的生态保护红线框架体系，围绕生态保护红线划分的原则，研究制定相应的划分目标与方法，并从制度层面进一步探讨了后续贯彻执行的具体保障措施。

　　四是检验生态保护红线区域中的实际应用。以福建省宁德市为地方性实践案例，检验笔者所提出的生态保护红线制度体系的实际应用，确定当地受保护空间的边界范围及相关的红线管理指标。根据已提出的制度层面保障措施，进一步探讨地方行动层面的后续保障机制。

　　1.3.2 研究方法。

　　本论文结合生态学、地理信息科学、循环经济和可持续发展等相关理论，主要采取文献调研方法和比较分析的方法进行研究。

　　（1）文献调研法。

　　通过文献调研法可以获得与生态保护红线体系构建相关的理论科学信息，全面、客观地追溯生态保护红线的发展演变。因此，本文通过法规、条例、政府发文及文献检索、阅读和研究，及时了解国内外相关实践的研究进展，为理论体系构建提供了基本信息材料。

　　（2）比较分析法。

　　我国在汲取历年环境保护经验的前提下，借鉴国内生态空间管制的实践经验，如《生态功能区划》、《主体功能区划》等规划中涉及的空间划分办法和管理措施，以及江苏省率先出台的《江苏省生态红线区域保护规划》中，针对江苏省省域特点划定的生态保护红线。本文通过对比分析，总结经验，为探讨全国生态红线制度的实施提供理论基础。

　　1.4 技术路线。

　　基于以上的分析，本文对我国生态保护红线制度体系进行框架构建。