域外有关空气污染治理的立法实践及其启示

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　　【题目】中国雾霾治理的法律制度完善研究
　　【第一章  第二章】雾霾治理的概述
　　【第三章】我国雾霾治理的法律现状和存在的问题
　　【第四章】域外有关空气污染治理的立法实践及其启示
　　【第五章】我国雾霾治理的法律途径
　　【结语/参考文献】国内雾霾污染治理的立法研究结语与参考文献

　　第 4 章 域外有关空气污染治理的立法实践及其启示

　　4.1 域外有关空气污染治理的相关立法实践。

　　目前雾霾是一种新型的大气污染，而且是一种对大气环境极具破坏力的一种空气污染现象。虽然是新型的大气污染现象但是雾霾并不是一种独立的大气污染类型。近些年，"雾霾"这一词语常常出现在新闻报道中，出现在人们的抱怨声中，但是我国的法律中并没有"雾霾"这一词语。从根本上说，雾霾污染属于大气污染的一种，雾霾是特定气候条件与人类活动相互作用的结果。西方发达国家治理大气污染的重要措施是通过法律规制来防治大气污染。中国正走着西方工业化国家曾经的道路，在经济快速发展的过程中，他们同样遭受过严重的大气污染，通过研发新技术以及配套法律制度的实施，目前西方工业化国家基本实现了清洁空气立法目标。中国应该借鉴西方国家的先进经验为我们治理雾霾所用，找到我国治理雾霾污染的良方。

　　4.1.1 英国有关空气污染治理的相关立法实践。

　　在雾霾如此严重的 2013 年，全国有将近一百多个省市受到雾霾的危害，有大约 240万平方公里的地域出现了雾霾天气，我国有大约一半的人受到了雾霾的侵害。当人们开始意识到雾霾将成为近期社会的热点问题时，这不禁让我想到了六十多年前的英国，"雾都事件"的阴霾至今仍挥之不去。从工业运动起点英国的毒雾到我国近年来的雾霾污染，大气污染问题又重新引起了全世界的关注，这不禁要引起我们的反思。

　　英国是全世界工业革命的开端，作为最早进行工业生产的西方发达国家，经历了比我们更为严重的环境污染问题。工业化的普及使得整个英国的生产力跳跃到了全新的高度，整个国家的工业生产近乎疯狂的发展壮大起来。当时完全沉浸在经济高速发展的喜悦中的英国，完全没有意识到越来越灰暗的天空。1952 年冬季，整个伦敦被有毒的雾气所包围，在这场灾难性的毒雾事件中一万多人相继死亡，至今人们提到大气污染事件首先想到的就是二十世纪中期的英国雾都事件。雾都事件使得当时全力发展工业化的英国慢下了脚步，痛定思痛，从立法开始找寻治理大气污染的有效措施。

　　英国治理大气污染首先是完善环境立法体系。在 1954 年伦敦市出台《伦敦城法案（多项赋权）》，此项法案主要是为了统一整个伦敦市排放烟雾的标准，更好的管控伦敦的废气排放量。世界上第一部防治空气污染的法律 1956 年在英国诞生，这部法律就是《清洁空气法》。

　　这部法律通过规定一整套法律措施来治理严重的大气污染，法律规定在城市中不可以使用会产生大量烟尘的能源原料，大力倡导使用清洁能源，如电力和天然气作为替代能源。规范供暖体系，政府统一规划，不允许个人私自采暖，将有污染的企业和工厂设置在远离城区的地方。1968 年《清洁空气法》再一次被修改，主要是为了适应环境的不断变化保护空气清洁程度。在这一系列的举措下，英国的大气环境取得了卓有成效的改变。

　　2001 年的《空气质量战略草案》，是面对伦敦新出现的大气质量问题，从立法的角度加强对于大气环境的治理，此法更为重视保护人们的身体健康。

　　4.1.2 美国有关空气污染治理的相关立法实践。

　　人类文明的发展都是伴随着对生态环境的破坏而来，如今的中国和上个世纪五六十年代美国的遭遇雷同，好多人只看到了美国现在的蓝天，却不知道美国的蓝天也曾与现在的中国是一个颜色。

　　二十世纪中期，在第二次世界大战中，美国洛杉矶受到有毒物质的打击。二战后美国其他多个城市相继遭遇严重空气污染，其中匹茨堡等多个城市和工业区发生重大空气污染事件。洛杉矶是美国最早陷入空气污染的城市之一，1979 年美国洛杉矶的大气质量十分糟糕，当时的的洛杉矶与我国目前的一些城市一样，一年中的多数时间都被黄色雾霾笼罩。严重的空气污染让不少人生病甚至死亡，这让人们意识到了空气污染对身体健康的巨大危害。

　　洛杉矶的雾霾从哪里来呢？究其原因，大力发展飞机制造业、军事工业等现代工业，较为粗放的发展方式给洛杉矶空气带来了一定污染。另外，随着石化能源的发现与开采，汽车拥有量不断增加，上世纪 70 年代，洛杉矶市汽车拥有量从 30 年前 250万辆增加到 400 多万辆。工业的发展、汽车尾气的排放，再加上人口不断增加带来的污染，让洛杉矶自 1943 年以来，每年 5 月至 10 月间，经常出现连续几天雾霾不散的严重污染情况。鉴于越来越严重的空气污染情况，美国政府开始出台一系列法案来治理大气污染问题。

　　《空气污染控制法》在 1955 年率先颁布，这是美国颁布的第一部关于治理大气污染的法律。1963 年美国又颁布了《清洁空气法》，此后美国以这部法律为中心形成了治理大气污染的一系列立法措施。

　　《清洁空气法》第一次提到大气污染问题具有跨区域性的特点，因而治理空气污染是相对复杂的工程，从本法颁布以后美国就逐步确立了适合全美的大气质量标准。

　　美国治理雾霾，机动车是其治理的重点。例如位于美国西海岸的洛杉矶，能够进入市场的机动车必须是得到政府许可的机动车，并且强制 94 年以后进入市场流通的机动车必须配备"行驶诊断系统",随时监控汽车自身的排放量。这一系统就像政府的"眼睛"无处不在，使得排放量超标的机动车无法在市场中生存。之后《清洁空气法》又进行了多次的重新修改，修改后的新法在控制汽车尾气排放方面变得更为严厉细致，细化到规定了近二百种污染物的排放标准。美国各个州根据自身的不同经济发展方向，制定了适合本洲的污染物排放量标准，而且各州在一定时间内都要制定符合自身情况的空气质量改善措施，美国环保署会随时监督措施的进展情况，一旦有的洲的大气治理措施进展滞后，国家环保署会对该洲实施强制达标计划，这一规定是为了保证全美的空气质量达到国家规定的标准。

　　自上世纪 50 年代以来，通过出台制定一系列的《空气污染控制法》、《清洁空气法》、《空气质量法》等法律，美国的空气得到了显著改善，洛杉矶等污染较严重的地区雾霾显著减少。几十年过去，如今的洛杉矶空气质量已经大大好转，只要天气晴好，从洛杉矶市中心随时可以清晰地看到山上"好莱坞"的标志。

　　空气质量管理法的颁布虽然取得了一定成效，但是空气质量管理并不是一件一劳永逸的事情，在不同时期、不同形势下，空气质量管理总是会出现一些新的情况。

　　如美国现在各地空气中仍普遍存在着构成雾霾的三种主要成分：碳化合物、地面臭氧和汞。这些废气在大气中混合后经光化学反应形成臭氧，能刺激人的眼睛，降低人的肺脏功能，引起哮喘、支气管炎等呼吸道疾病；汞的蒸汽有剧毒，人吸入后会伤害大脑和神经系统，引起神经异常、齿龈炎和肢体震颤，其主要排放源是燃煤发电厂、炼油厂、水泥厂、钢铁厂和油漆化工厂等。

　　环保署根据新出现的情况，多次修订《清洁空气法》，每次的修订，都对空气质量的标准提出了更高的要求。如 2007 年新法规，要求控制与气候变化有关的二氧化碳等温室气体的排放量。2012 年"汞法规"要求燃油、燃煤工厂将汞的排放量降到最低程度。2014 年环保署提出的《好邻居》法规，要求各州采用先进的"洗净"技术控制"烟囱工业"污染和"形成雾霾"的化学物质，尽快减少燃煤工厂、发电厂排放的废气，以保护出于下风的州不受上风州污染空气的影响。

　　可见，美国现在的蓝天也是长期对空气质量进行严格管理的结果，并且现在美国仍然对各州要求更严格的空气污染控制条例。中国现在的空气污染正经历美国当年的发展过程，我们有理由相信，只要措施采取得当，失去的蓝天还是可以找回来的。

　　4.1.3 日本有关空气污染治理的相关立法实践。

　　我国大气环境遭遇重创的同时，与我国只隔着东海的日本的大气质量却相当清洁。

　　现在提及日本，我们大多首先想到的是清洁的街道、清新的空气。然而追溯历史，在日本发展工业生产的初期，也经历过严重的大气污染。日本与西方发达国家相比，更为重视公众参与在治理大气污染当中的积极作用。

　　在日本发展工业生产的初期，国家主要以钢铁生产为主，大规模的炼制钢铁，毁林采矿使得生态环境逐渐恶化。"烟都"是当时日本大阪市的另一个名字，可以想象当时的大气污染极其严重。

　　查看相关的历史资料可以了解到，在当时大阪每年都会产生大量的煤烟粉尘，由于空气中存在大量的烟尘使得大阪市的居民总是紧闭门窗，无论在任何季节都是如此。不只是大阪市存在严重的大气污染，在工业生产发展进程相似的日本四日市，由于大规模冶炼石油，使得四日市的空气污染情况也十分严重，大量的向空气中排放工业废气，远超了大气可以承受的限度，而且引发了一系列的社会问题。四日市地方医院的呼吸科人满为患，由于有毒有害的雾气持续笼罩，呼吸道疾病的患者迅速增多，一些特别严重的患者由于病痛的折磨甚至选择自杀。

　　1960 年左右大气质量不断恶化，使得日本开始重视大气污染的治理。日本在 1962年颁布《煤烟限制法》、1967 年制定《公害对策基本法》、1968 年出台《大气污染防止法》。由于经济发展等各方面的原因，使得这些法律都没有得到充分的实施。日本在二十世纪六十年代经济处于攀升期，由于不断追求经济增长导致日本全国上下治理大气污染都没有达到预期的目标。20 世纪 60 年代后期，公众参与在日本治理大气污染方面的作用渐渐凸显，整个日本开始大力推进环境公益诉讼制度。

　　环境公益诉讼在日本又称"公害诉讼",人们为了维护自身的权益向法院提交诉状，人们获得"公害诉讼"的胜诉使得日本国民治理大气污染的信心高涨。社会中开始形成很多环保公益组织，环保理念深入人心，从而开始了全日本的环保运动，公众参与是日本治理大气污染的主要力量。从此拉开了日本全社会环境保护运动的序幕。

　　1970 年以后，日本在环境治理的过程中逐步确立了一些人们都知晓的法律原则，如"预测污染物对居民健康的危害是企业必须高度重视和履行的义务，忽视这些义务等同于过失"、"只要污染危害超限的既成事实成立，即使无过失，也应承担赔偿责任"等。1980 年以后，日本不再依靠单一的治理手段治理大气污染问题，而是综合运用各种手段和力量来治理环境问题，全国上下都将治理好环境问题视为当前的首要任务。

　　20 世纪初，为了适应时代的发展，日本进一步修改了环境保护方面的法律，确保了公民的环境信息知情权，强调政府在面临突发的大气污染时应当具备应急预案，倡导民众心系环保，大力发展清洁能源等一些新的举措。

　　凝结了几代人的汗水和智慧，日本在大气治理方面取得的成功有目共睹，日本现在的空气质量已经得到了全面的改善。

　　4.2 域外空气污染治理相关立法实践的启示

　　4.2.1 健全的立法体系。

　　根据以上几个发达国家治理空气污染的立法经验可以看出，他们并不是只有一部法律来治理空气污染，而是同时颁布多部法律或者是逐步的施行多部立法的立法理念，从不同程度和不同阶段来引导空气污染的治理。但在整个环境治理的法律体系中最为重要的法律会伴随着社会的不断发展而逐步修改，做到实践和立法的统一。美国的立法体系正是如此。

　　治理空气污染不仅需要多部针对空气污染的专门立法相互配合，还需要一部环境保护的基本法为其"保驾护航".空气污染是众多环境污染现象其中之一，在做到有针对性的同时还要做到基础法律的根基作用。西方工业化国家都有类似的立法体系。例如英国在 1974 年出台了《控制公害法》，分门别类的制定了针对不同环境体系的法律条款，有针对河流海洋的治理、大气环境的治理、以及土壤方面的规定。英国还在 1995年制定了《环境法》，主要是为了统筹整个英国治理环境污染的法律体系。

　　著名的环境法学专家周珂教授曾说过："我不否认当前执法存在问题，但我们环境立法上的问题更严重。环境治理效果不佳，根源就在于环保法律制度设计存在问题。

　　不能只谈执法，而不谈根本性的制度设计。"可以看出我国当前环境保护法律制度上的缺失是较为严重的。大气环境的恶化和环境保护法律制度的不健全有直接的关系。虽然我国在环保执法方面做得很不到位，但是完善的制度才是执法的根基。在大气环境恶化的严峻形式下，环保立法缺失已经引起了国家的关注。2015 年 8 月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议第二次修订了《 中华人民共和国大气污染防治法》，修改后的新法适应了目前新出现的大气污染问题。例如明确了大气污染污染源的产生原因，以及为了应对新的大气问题所做的一些行政措施上的改变。

　　这可以说是我们迈出的一小步，在大气环境方面的修法必将带动整个环境保护立法的修改以及新法的制定。接下来在发展经济的同时也不能够以牺牲环境为代价，为了我们头顶的这片蓝天，要取西方发达国家的先进立法经验为我们所用，"取其精华",并且结合我国的基本国情和环境状况，走出一条适合我们国家特色的治理之路。

　　4.2.2 高标准的污染物排放标准。

　　现代工业化程度是衡量一个国家发达水平的重要参考，发展工业必将带来环境污染，尤其是我国的产业结构，以重工业为支撑的工业形态更是环境的主要"杀手".如果能够最大程度的降低污染物的排放，那么在发展工业化的同时也能够兼顾大气环境的保护治理雾霾污染。

　　西方工业化国家正是通过改进技术，大幅度的降低污染物的排放量来保持环境的可持续发展。例如前文提到的英国、美国和日本，他们都是利用制定法律来限制污染物的排放种类和污染物的排放量，在很大程度上化解了经济发展和环境保护之间的矛盾。在污染物的排放标准上，相对于西方工业化国家，我国的标准相对要低得多。污染物的排放远远超过了环境的承载能力，是雾霾这一大气污染形成的最为重要的原因之一。

　　比较西方发达国家和我国的排放标准，西方发达国家的标准较高，而我国的标准还相对较低，标准大概是欧盟 90 年代与美国 20 世纪的标准，我国的标准和西方发达国家还存在较大的差距。标准差距之大是因为我国的工业化水平较低、能源结构较为单一、技术水平相对落后。煤炭作为我国最为重要的能源之一，用量之大，使得煤炭成为我国每年消耗量最大的能源，想要立刻改变之前的能源结构是不可能的，如果想要强行改变这样的能源分配将会给我国的工业带来巨大的冲击，这是不符合我们国家发展现状的。我国在排放标准上没有像西方发达国家那样严格是有一定原因的。但是这样的低标准带给我们的是"雾霾蔽日"的生态危机，我们现在的排放量已经远远超过了大气的承载力，我们正在为我们的妥协"买单".

　　虽然我国工业化的程度还不能和西方发达国家相提并论，想要立刻改变之前的能源结构也是不可能的，但降低煤电的比重、提高现有的污染物排放量标准是保护生态环境的需要。

　　4.2.3 严格的责任承担。

　　2014 年 2 月 20 日，欧盟委员宣布对英国治理空气污染不力采取法律行动。此举使英国可能面临每年超过 3 亿欧元巨额罚款的风险。

　　由于英国没能够治理好大气污染问题，欧盟对其巨额的罚款制裁应当引起我们的反思。我国政府对地方的环境污染问题一般不会给予很大数额的罚款处罚，辽宁省在2013 年第一次给省内八座城市开出了总计 5420 万元的"雾霾罚单",虽然这 5420 万元是一笔很大财政支出，但是分摊到各个城市，则显得明显不足。其中沈阳 3460 万元，大连 160 万元、鞍山 780 万元、抚顺 160 万元、本溪 20 万元、营口 40 万元、辽阳 500万元、葫芦岛 300 万元。

　　对于单一城市的财政来说，这无疑是九牛一毛，无法起到应有的震慑作用。

　　而且目前我国对于有关的企业与地方所采取的空气污染处罚往往都是由各级环境保护部门直接做出，是以一种行政处罚的形式做出的，笔者认为这样的处罚形式是不够严肃的。反观欧盟对于英国所做出的处罚，则是通过法院来进行裁决。国家司法系统的介入，不仅可以保障处罚的公正性，同时也可以将这种处罚与法律结合起来，充分发挥法律的作用。

　　4.2.4 重视奖惩和激励制度。

　　处罚、罚款是当前我国治理大气污染的重要手段，通常是以罚金的形式对污染环境的企业和个人的违法排污行为予以行政处罚，这样会对他们起到震慑的作用，使他们在违法之前有所顾虑从而降低他们的排放量，环境得以保护。这样的做法初衷是正确的，但是由于经济的进步社会的不断发展，只单纯依靠罚款难以从根本上治理大气污染问题。有些企业生产利润巨大，政府对其排污的行政处罚不能对企业的生产带来太大的影响，在高额利润的驱使下，企业依然会选择牺牲环境来追求高额的利润。只是被动的处罚行为难以解决现在越来越复杂的大气污染问题，应该找到一条治理大气污染的新路，要激发企业和个人治理大气污染的热情就不能只重处罚，也应当与奖励机制并重。罚款是行政处罚的一种，是行政手段在治理大气污染的应用，要综合运用各种方法就应当同时注重激励机制在治理雾霾中的有利影响。要想从根本上治理好雾霾天气首先要进一步强化污染的行政、民事、刑事责任，使得违法者付出更大的代价。

　　通过违法排污所获得的利润不能够承担执法部门的"罚单",这样使得企业不敢走上违法污染的道路。巨额的罚款使得企业难以生存，在竞争中逐渐被其他的企业所淘汰。

　　然而对于那些积极设置环保装置热心环保事业的企业，要给予一定奖励，区别于其他企业给予他们一定的优惠政策，使他们在众多企业中具有一定的竞争力，让他们成为保护环境的受益者。美国等一些工业化国家在治理环境污染方面逐步确立了排污权交易这一激励制度，使更多的企业投身到改进技术减少排污中去，点燃企业环保的热情，企业在控制自己排污的同时又保护了环境，从而实现双赢。如果企业治理污染成果显著，远远低于政府规定的排放标准，就可以将多余的排放量卖给那些排放量大的污染企业，不仅可以增加利润也使得排放到环境中的污染总量得以平衡。

　　排污权交易制度最先在美国得到应用，在治理环境污染源方面效果显著，包括空气和河流的治理。美国以后更多西方国家如英国、德国、等国都开始将排污权交易用于治理环境污染。美国作为最先应用此项制度的国家，随着市场经济的不断发展，从刚开始对于环保企业的政策优惠到后来注重经济利润。美国的《清洁空气法》使得排放权交易制度逐步向市场化的方向发展，最初是为了治理酸雨问题所以又被叫做"酸雨计划"."酸雨计划"里，"排污权交易和其他交易机制由私人自愿来完成，无需政府的审查或批准相应的交易行为就有效。此外，违法的风险由出售者来承担，信用证或许可证的购买者或持有者无需承担违法的风险".

　　随着时代的发展变化，美国的排污权交易制度也在不断的发展来适应新的环境问题，目前全球的气候问题得到了世界大部分国家的关注，美国进一步完善排放权交易制度来应对这一挑战。

　　排污权交易在美国治理环境方面取得了很大的成功，反观我国目前的排污权交易制度还有很多的缺陷需要大力改进。例如权限的处理不公平，有些大的国有公司由于他们的特殊性会得到比一般企业更大的排放权限，因此小的个人企业就会在此方面受到不公平的对待，这样会导致他们的生产成本更多，逐渐失去企业活力，这样会导致市场更为单一。在这样的环境下，使得我国的排放权交易制度在实践中很难得到大范围的运用。还有政府监督管理的不到位、排放物标准不明确、以权谋私等问题使得排放权交易的实施步履维艰。由于种种原因在实践中排污权交易制度没有得到很好的运用，使得企业依然有超标排污的违法行为出现。之所以非法排污屡禁不止是因为企业生产技术落后难以降低自身的排放量，为了维持生产不得不超标排污。而且环保部门在整治环境问题的时候通常习惯利用处罚措施来解决环境问题，由于我国的市场环境使得激励机制的作用不能得到充分的发挥。而且向大气中排放废气难以立刻被发现，相关后果也不是很显著，而向土地和河流排污的代价就远比向大气排污高得多，所以企业一般会较多的选择这样低成本的排污方式。在今后治理空气污染方面要更加重视奖励机制，来调动企业环保的积极性，学习吸收西方发达国家的先进制度来全力治理我国的雾霾污染问题。

　　4.2.5 深度的公众参与。

　　治理环境污染问题需要凝聚全社会的一切力量，单单依靠政府和国家难以实现环境的根本改善，需要公众积极参与，人民是国家的主人，面临如此严重的大气污染问题，每个人都应该有主人翁的责任意识，积极投身其中，为了改善自己所处的环境的同时也使得我国整体的环境问题得到解决，因此加深公众参与治理大气污染的程度有助于更好的治理雾霾污染。在治理环境问题中，美国、欧盟等国的公众参与机制十分深入，在美国可以提起环境公益诉讼的主体范围相当广泛，每一个公民都可以针对环境污染的当事人提起诉讼。如此广泛的诉讼主体使得全民治理环境问题变得更为方便易行，这一点非常值得我国借鉴与学习。而且对于环境保护的公众参与程度不仅仅局限于诉讼方面，公众还可以参与评价与决策是西方国家在治理环境中的最大创新。公众作为国家的主人，参与治理环境问题会更为客观公正，少了其他因素的影响，也使得管理更为透明。在美国，有法律明确规定了公众的环境影响评价权，使得公众参与得到了立法上的支持。美国的《国家环境政策法》规定"任何对人类环境产生重要影响的立法议案、政策等要进行环境影响评价，并规定其过程中必须有公众参与".

　　而在欧洲等国，法律规定政府必须定期公布环境状态信息，保护了公众的环保信息知情权，也使得公众深入参与环保成为可能。

　　我国公众参与环境治理的程度相对较低，对于目前日益严重的雾霾污染来说加强公众参与是一项重要措施。虽然我国社会对雾霾污染的容忍度非常低，但是公众并没有太多的方法去主张权利，所以当民众的情绪达到顶峰时就会出现一些不合理的暴力示威、游行活动，造成民众与当地政府之间矛盾的升级。由于最近雾霾污染十分严重，民众大多在社交网络平台上表达情绪以及对政府治理的建议，但是并没有正规的方法让民众参与监督治理，上访、游行示威是目前公众对环境污染问题最主要的抗议手段。

　　例如在 2011 年大连的 PX 项目就造成了万人游行示威的重大事件，2007 年厦门的 PX项目同样也造成了民众与政府严重的意见冲突。如果不加强关于公众参与环保的相关立法制度，类似的游行示威、上访事件会越来越多，使得政府与民众之间的关系更为紧张。

　　虽然 2012 年修改了《民事诉讼法》，新法增加了公益诉讼制度，但仍有一些不足之处。新法中对于环境公益诉讼的原告主体做出了一定限制，诉讼主体只有"法律规定的机关和有关组织",这样的规定不能够激发公众参与保护环境的积极性。雾霾天气是严重的大气环境恶化现象，没有深度的公众参与是严重的雾霾污染产生的原因之一，下一步国家和政府要做的是调动全社会参与治理大气污染的热情，最大程度的扩大人民参与治理环境污染的途径。在公众参与方面，美国、欧洲等西方发达国家拥有相对完善的参与体系值得我们好好的系统学习。