我国政策环评的功能实现的可行性分析

　　第五章 我国政策环评的功能实现的可行性分析

　　一、控制政府对环境的影响。

　　（一）我国行政决策模式转型。

　　1.管理主义模式正在崩解。

　　正如我国学者王绍光所指出的，近年来，在政策议程的设置上，公众的能力已经有了大幅度的增强，行政机关及其智囊团体已经无法垄断议程设置权力。

　　在社会环境已经发生变化的情况下，行政机关如果继续维系封闭的行政决策管理主义模式，其成本无疑将变得越来越高昂。

　　2.科学发展的政策目标。

　　来自最高层的政策目标指示已经发生了转变，并影响到相应的干部考核和提拔的运作。自从中央政府推行科学发展观以来，干部的考核指标变得更为均衡，除经济增长的政绩之外，公共服务、环境保护、社会稳定等内容的重要性迅速上升；在考核程序上，也更加重视民主测评、民意调查等程序技术。

　　此外，中央政府对于行政决策模式转变的重视，也给了地方政府官员以明确的激励，从而在局部地区引发了行政决策模式改革的政绩竞争。

　　3.政策的可接受性。

　　行政决策形式上合法，并不代表其可被接受。形式理性的法未必能应对后现代社会里的风险规制。

　　技术风险的三个特征：（一）在科学上是不确定的（二）取决于人类行为（三）某个风险是否可以接受取决于文化环境。风险可接受性问题与更大范围内的社会安排深深地交织在一起，技术风险争论提出的问题关系到权力和社会控制。问题不在于"怎样安全是足够的安全",而在于"怎样公平是足够的安全".技术风险的这些不同特征，使得它们成了必须由政府管理的事项。风险的可接受性提出了社会组织与社会统治方式的可接受性问题，所以，风险的可接受性也就形成了一种公共领域的政治。

　　行政机关主动引进公众参与的程序技术，并构建对话平台来化解危机。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。

　　4.新的行政决策模式的基本特征政策环评的引入与决策模式转型其实是同步的。政策环评是非常典型的一种环境风险规制制度。在标准制定和风险评估上存在的法律争论，实质上就是关于在风险规制中"良好"公共行政的作用和性质是什么以及应该是什么的争论。

　　在本质上，风险规制的要旨在于，多方主体间通过有效的风险沟通，对行政决策构成实质性参与，形成真正意义上的社会共识。

　　参与式治理的核心程序技术制度安排有如下几点：（1）明确公众参与的事项范围；（2）赋予公众分享议程设置的权利；（3）要求决策者在充分收集信息的前提下制定政策草案；（4）提供公开、公平、信息充分的公众参与渠道和沟通平台；（5）公众参与应当产生一定的法律后果；（6）政策反馈机制。政策的反馈和纠错机制得到加强。公众通过提交意见、舆论监督或其他机制如行政诉讼和行政复议来对决策错误进行反馈和纠正，决策者将批评性的政策反馈视为改进决策的积极资源。

　　（二）评估（评价）制度兴起。

　　行政法经历对规则遵守的重视，到对实效的重视，再到对话自治的重视。这可以从"过错追责"到"结果追责"再到将追责转移到对过程的关注得到展现。

　　随着新公共管理理论和政府绩效评估理念的发展，"结果导向型行政问责"即"绩效问责"被提出，区别于传统的"过错问责".政府的治理目标和绩效评价标准是行政问责的主要问责标准和问责内容。

　　这一转变趋势不仅出现在发达国家，也出现在巴西、墨西哥、马来西亚等发展中国家。

　　根据布莱克法律词典，Assessment 是指决定某事物的费率或数量，或者根据一定费率施加税费或罚款，或者对财产税进行评定，或者进行监督或反思。包含了定量分析、精确分析的含义。环境税率、总量控制，我们一直存在一个数值上的困惑，环境影响评价恰恰提供了一种确定某一阶段数值的可能。

　　三个评价制度比较。

　　三个评价制度都考虑成本、收益、投入、产出之间的关系，都是现代社会打造有效政府的必然要求。

　　通过上图可以发现，立法评估是一种特殊的政策评估，而政策评估和政府绩效评估都是以结果为导向的，追求有效性，都是一种激励监督机制。只是政府绩效评估的对象非常广泛，而政策评估则有明确的对象，与立法评估同时还要兼顾合法性、合理性等问题外，政府绩效评估与政策评估的实用主义倾向是很浓的。

　　政策环评是政策评估的一个子项，重点突出的是环境价值在决策中的表达。

　　环境价值其实也是一个商谈的结果（后文将详述）。政策环评就像是"单个政府行动的环境绩效评估".

　　二、我国与政策环评相关的已有实践。

　　（一）立法可持续发展评价。

　　1994 年国务院批准的《中国 21 世纪议程》中提出："在有关立法中规定建立可持续发展影响评价制度，要求政府部门在制定政策、规划过程中和企业立项时，对可持续发展可能产生的影响作出评估。" 1992 年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》，将环境影响评价和风险预防确认为各国实施可持续发展战略的两项原则。

　　汪劲教授在北京市地方立法评估制度的建构中提出了地方立法可持续发展影响评估指标体系，其属于公共政策影响评估的范畴，它主要是围绕如何准确预测立法对可持续发展将会带来何种影响进行设计的。数据来自于评估人员（专家）对被评估的地方立法所给予的分数（分值）；地方可持续发展影响评估指标体系的数据来自于对被评估区域的调查和统计，所得出的结论是地方立法可持续发展影响评估制度有效运行的数据支撑。

　　地方可持续发展评估作为一种现状评估，是一种评价手段，它提供量化的评估结果，为改善现状提供参考数据，帮助决策者或者社会提高对社会发展状态认识的清晰程度。虽然本身并不是决策过程的一个有效程序，但从整个社会运转过程看，它不仅仅表现为一个技术手段，它的结论往往会间接地影响社会决策。而地方立法的可持续发展评估，作为立法程序中的一个必要环节，直接参与到立法决策中，决定法律的创制与否。直接发挥着辅助决策的作用。

　　绩效测量也是类似于地方可持续发展评估的状态评估，提供量化的结果。

　　（二）政府环境绩效评估。

　　"绩效"是一个非常宽泛的概念，我国学术界大多对绩效的定义为"行为和结果".行为不仅仅是结果实现的方式，行为本身也是结果，是完成工作任务必须要付出的脑力和体力结果，并且能够与结果分开进行判断。能够从行为、结果以及实现过程三方面全面衡量绩效，而且行为和结果在某种条件下也是互为因果的。

　　绩效评估是由绩效测量与项目评价两部分组成的。评估（evaluation）是一个复杂的过程，是对人或事物的价值做出判断的一种观念性活动，考核结果等相关资料信息的收集为价值判断提供依据。一般认为，"绩效评估是一种对评估客体的价值的评价和判断活动。它的核心内容是对评估客体的价值进行判断和评价，对社会干预的效果的考察和研究，其目的在于评估社会干预的影响".

　　生态政绩是指各级政府领导班子和领导干部在利用公共权力，履行职责的过程中所取得的生态保护、环境污染防治方面的业绩。

　　政府环境绩效评估想当于"政府某一段时间内所有行动的环境影响评价的总和。"它们需要同样的测量数据的支持。我国已在生态政绩考核上有较多的探索。

　　小结：政策环评的功能是完全有可能实现的，实用主义的兴起，强调行动"情境"中的沟通、有用性与合理性的统一。有用性的追求催生出以此为导向的评估制度，对政府行动进行监督、激励，甚至问责，新的责任体系得以产生。结合行动"情境"与"评估",相较于其他管理主义的制度，体现反思法治的政策评价是个很自然的优选项。政策环评就是从环境影响角度出发的一种政策评价。立法可持续发展评价在思维方式上已与政策环评相当接近；对比政府环境绩效评估，政策环评就像是"单个政府行动的环境绩效评估".