政策环评功能问题成因分析

　　第二章 政策环评功能问题成因分析

　　一、对我国政策决策模式的缺陷认识不足。

　　总体而言，浓重的计划经济时代特色。曾经发挥了集中力量办大事的作用，但有如下痼疾：行政官僚组织本身成为最大的利益集团，对于人民群众的回应性微弱，并且滋生腐败；决策领导层虽然试图运用革命时代的群众运动方式来进行纠偏和恢复官僚集团的回应性，但这一剂猛药造成的却是社会的全面瘫痪。

　　在与环评相关的三个方面中还有如下特点。

　　（一）信息公开中的缺陷。

　　在信息的获得和流通上，决策者一般通过自主调查和咨询的方式来获得决策所需的信息，公众处于被咨询的地位；没有可靠的程序来保证公众自主提供的信息能够获得决策者的回应。

　　以《石化产业调整和振兴规划》为例。制定方式导致对规划产生质疑，该规划是由国家发改委牵头制定，国务院常务会议短时间内密集出台的。发改委召集协会、企业代表以及相关专家，集中讨论产业振兴规划的方案。但这只是从新闻媒体的报道中了解，其中关于规划的制定过程并未完全信息公开，导致有专家质疑各行业的准确信息，各利益主体的诉求，各种配套资金政策等是否全面的体现或落实，政府制定的产业振兴规划是否体现了我国一个产业的整体要求。

　　（二）利益代表的缺陷。

　　在利益的代表和表达渠道上，公众的利益通常被要求通过指定的渠道加以代表和表达。公众自发的组织和表达形式难以获得法律的保护。然而，这些指定的代表和表达渠道往往因行政机关的官僚化而被堵塞，公众在很多时候处于无组织状态。

　　以石油产业政策制定为例，根据《中国石油产业政策实证研究调查问卷》统计数据分析，"制定我国石油产业政策哪种力量起主要推动作用",选中央政府的占到 64.52%,选地方政府和垄断企业的分别为 19.03%和 16.45%;再从"三种力量在制定石油产业政策中起作用的程度"的平均得分来看，中央政府为 2.37,地方政府和垄断企业分别为 1.23,1.17,可得出结论，中央政府对我国石油产业政策制定的影响大，而且最大；地方政府和垄断企业对我国石油产业政策制定的影响中等，而且二者势均力敌。

　　公众利益未被代表。

　　（三）政策实施与反馈中的缺陷。

　　在对政策的接受上，公众对政策的接受被视为有利于降低政策的执行成本。

　　为了提高公众对政策的接受度，行政机关往往通过政治动员和社会动员的方式来塑造公众的政策偏好。当动员无法奏效时，除非政策执行成本过高，行政机关仍然会推行政策，较少根据公众的政策偏好来对原有决策做出修改。政策的反馈和纠错机制比较薄弱。与决策者偏好不一致的公众政策反馈在一般情况下不受决策者的欢迎，公众只有借助上级行政机关的权威才能纠正本级行政机关的决策错误。

　　然而，这种越级求助的方式往往遭到本级行政机关的压制。

　　以《石化产业调整和振兴规划》为例。实施细则难以查询。在 2009 年 9 月 5 日，国家发改委行业协调司司长陈斌在"2009 中国汽车产业发展国际论坛"上指出，落实十大产业振兴规划需要制定的 165 项实施细则，目前已有 60 多项出台。

　　这些实施细则应当按照政府信息公开制度的要求，完整统一及时地公布。但是，关于这些实施细则的查找却令人费时费工，且无法完整的查出已经公布的具体实施细则。这也给政策的反馈造成了阻碍。

　　二、对政策的本质与特点认识不足。

　　（一）政策与战略的关系。

　　1."战略"是一个概念集合。

　　"战略环境影响评价是对包括拟议的政策、规划或计划以及所有可选择的替代方案的环境影响进行系统、正式的评价的完整过程，包括评价结果的书面报告的准备及其在公共决策中的应用。"其实战略环评，是一个与项目环评（部分规划有时也会当作一个具体的项目）相对的概念，"战略"是一个概念集合。

　　2.战略的主要表现形式和核心是政策。

　　"战略",即为了实现一个长远概括的目标而确定的资源分配方案的总体规划和一系列的政策体系的总称。它是对主要资源的使用方向和使用方式的整体性全局性的分配和布局的总的指导规划。战略的主要表现形式和核心是政策；法律是政策的具体化和定型化，以政策为内核；政策目标在一定地域和时间范围的细化和具体化，则是计划；"规划"是指在一定地区或领域，为计划的实现而提出的一系列相互联系并具有适时性的目标。

　　法律、政策、计划、规划代表了层次从高到低的战略类型。

　　3.政策在社科领域是较战略更好的切入点。

　　国际上对于战略环境影响评价制度的理论研究直至 20 世纪 80 年代末 90 年代初才刚刚起步。关于战略环评的研究文献中，法学领域较之环境科学领域简直是凤毛麟角，笔者有理由判断，其实战略环评是一个肇始于环境科学的概念，如果法学学者照搬之是很难找到着力点的。

　　（二）政策与规划的关系。

　　1.规划的性质不确定性。

　　关于行政规划的性质主要有以下几种观点：（1）行政行为说。对于行政规划的性质，有学者认为行政规划属于"依职权行政行为".

　　持该观点者并不少见，如有学者认为："由行政规划产生的权利限制等效果不是抽象的，远比法令的效果具体而强烈，从这个意义上说，行政规划更类似于具体行政行为。行政规划是具有相当广泛的政策性、专业技术性的裁量，但这不能成为否定行政规划的行政处分性质的依据。人们痛感到，行政计划应该依照行政行为，置于司法的统治之下。"（2）立法行为说。有学者认为适宜把"计划"作为公共行政的一种活动形式予以理解，而在性质的认定上认为"计划"属于立法行为，"只要立法者（也包括制定行政法规、规章者）进行计划或决定一计划，其'计划裁量权'即属于在国家权力范畴的普通立法裁量权。立法裁量中不存在诸如在使用不确定法律概念中所具有的行为裁量与判断活动范围的区别，毋宁说在此两者都属于不可分割的创设自由，在立法裁量中融为一体。"2.规划性质不确定，导致适用规则不确定。

　　行政规划的性质取决于两个因素：一是行政规划通过何种形式确定；二是"确定规划"的性质。

　　对行政规划性质的争议点集中在行政规划是否具有处理性或者是否是最终处理行为这一问题之上。

　　可见规划也是一个法律内涵尚不确定的概念，可能从法的角度理解，也可能从具体行政行为理解。落入不同的调整范畴中。

　　3.行政规划的本质特征："集中事权效果".

　　伴随着行政规划的批准效果而产生的是行政规划的权力集中效果，台湾学者将之称为"集中事权效果".

　　行政规划之所以能够产生权力集中的效果，是与行政规划的本质特性密不可分的，对有关的事务作出通盘的考虑和部署，乃是行政规划的本质特征。而行政分权乃是现代法治国家的共同特点，行政机关之间存在着不同的分工，因而有些事务通常涉及到多个机关之间的职权，这在关系到公共利益的重大事项时尤为明显。如果在规划中没有协调一致，在规划的实施过程中就非常容易产生不同的行政机关之间的冲突与矛盾，甚至有可能因某些措施不能得到其他机关的批准而导致规划不能实施或拖延实施。

　　基本上可以说规划是一种特殊的政策，其特点可以逆推至政策。也就是说：

　　政策可能是立法行为，可能是行政行为，具有"集中事权效果",政策一旦确立，会有一系列以此为据的行动紧随其后。具体到环评，政策环评通过后，理想状态下，根据政策制定的规划一般也会被通过。

　　（三）政策与法的关系。

　　1.法的立法性和规范性。

　　在公共政策学上，不管对公共政策如何定义，学界对公共政策学已经形成一项基本共识，即公共政策包含法，公共政策属于法的上位概念，各个层次的立法均为公共政策的载体和工具。

　　与此相反，在法学研究者看来，法区别于公共政策，两者分属不同的社会规范系统乃是最基本的法律常识。的确，如果将法与公共政策相比较，无论是外在形态、内在价值、实行机制、稳定性和实效性等方面，法都具有更高的标准和要求。

　　法较之政策，有立法性和规范性的特点。

　　由于法自身构造的独特性，使法能够区别于政策、道德、宗教等社会规范而自成体系。因此，法源理论的存在意义就是要在"法"与"非法"之间划定清晰的界限。

　　2.国家治理中法与政策的牵连。

　　在国家治理的动态层面，法与公共政策仍然保持错综复杂的牵连关系。在现代法治国家，承担政策调控任务的法律规范日益普遍，公共政策已经深刻融汇于国家法律体系之中。一方面，一些重大和长期的公共政策通常需要借助各种法律手段才能获得权威并予以落实；另一方面，法规范背后也隐藏着形态各异的政策目标，包括宪法、行政法在内的所有法律规范无一不是特定国家政策制度化的结果。尤其是现代行政及行政法，与公共政策之联系最为紧密。现代行政已经不能被简单的定义为"立法的传送带",事实上行政机关承担了广泛的政策创制任务。

　　3.现代行政法的政策性立法特质。

　　尤其是效力位阶越低的行政法规范越容易成为公共政策的载体。公共政策持续不断的出台和变革，在一定程度上已经成为行政立法的主要驱动力。例如，行政法上的各种试验性立法（在我国一般称为某某暂行条例、规定和办法）即是公共政策向标准化立法转型过程中阶段性的表现形式。

　　也就是说，除了法独有的立法性、规范性特点，法是政策的载体，包含于政策中。

　　（四）政策的定义与特征。

　　政策的定义有如下几个典型：

　　1.政策是一个决定和行动的网络。伊斯顿认为，"政策是决策和行动组织的网络，并以此分配价值。"区别于一些定义将政策侧重于决策环节，该定义将政策中的"行动组织"凸显出来，也就是说政府结构对政策来说是至关重要的。

　　2.政策是对目标和方法的选择。詹金斯指出，政策是"一系列互相联系的决定。这些决定与选择目标和在一定的形势下与实现目标所需的方法相关。"
　　
　　3.政策是一种立场。弗兰德认为，"政策实质上是一种立场。一项政策一旦宣示，即可以以此为依据来作出一系列相关的决定。"4.政策是一种政治合理性的表述和表现。帕森斯认为，"制定一项政策就是要使某种理由或主张合理化。这些理由或主张包括两方面，即，对一个所面临的难题的理解和解决这一难题的方案。政策界定问题并指出应该如何去做。一项政策是提出一种理论或原则，基于这些理论和原则，某种需要取得合法性的要求得以实现。"政策具体如下几个特点：

　　1.公共性。政策与公共事务相联系。这决定了政策的广泛影响性与高度被关注度。这也决定了政策会成为公共议题的原因。

　　2.时效性。政策具有明确的时效性。也正是这个原因，政策的调整与中止作为一种责任方式是可行的。

　　3.问题导向性。政策是决策者为解决现实的或将面临的问题所作的指令或规定。这决定了问题是否最终解决将成为政策正当性的一个重要因素，也说明了对政策效果进行评价的重要性。

　　4.价值分配性。一旦在政策层面进行了某种价值选择，这一价值选择将通过一系列以此为依据的决定落实价值的分配。

　　本文政策环评中政策的定义采用实质主义的角度，政策是政府在一定期限内，为了应对公共事务中某一问题，对价值进行选择的行动。外在形态上包括法、规划等，具有"集中事权效果",追求行动的有效性，灵活可变更，有时效。是一种重要的国家治理手段。

　　政策与项目的差别，决定了政策环评与项目环评的根本差别。也是为什么可以期待政策环评有"源头控制"作用的原因--在政策阶段，目标、方法、立场即已确定，项目只是政策的落实，是政策主张的不断强化。

　　小结：政策环评功能设计之所以一直难中靶心，是因为一直把政策环评当作战略环评的一个分支。国际上对于战略环境影响评价制度的理论研究直至 20 世纪80 年代末 90 年代初才刚刚起步。关于战略环评的研究文献中，法学领域较之环境科学领域简直是凤毛麟角，其实战略环评是一个肇始于环境科学的概念，如果法学学者照搬之是很难找到着力点的。

　　通过梳理政策、规划、建设项目、战略这些概念之间的关系，就会发现政策最大的特点就是明确的是政府行为，即涉及政府控权，又涉及行动哲学。政府控权应该从政策决策模式开始。