我国政策环评制度功能保障

　　第六章 我国政策环评制度功能保障

　　前五章内容已经概述了政策环评在实用主义兴起的现代社会中，是改变传统行政决策模式的突破口，它有兼顾程序和效果的可能，能为面对风险社会提供沟通平台，使全社会能在负责任的政府的带领下在一个不确定的世界里依然有计划地追求幸福。它直接指向的是政府应该怎样行动，在行动中如何考虑环境价值。

　　将"环境评价"转变为"环境价值判断"（功能），确定应对决策，把对环境的影响纳入决策中，实现决策模式转变、政府结构改造。

　　为了保障这些功能的实现，主要涉及责任机制与共识机制。责任机制主要包括社会问责和政府问责；共识机制则主要指社会学习。两者相互促进，责任机制可以促进社会学习，人们环境意识、沟通能力增强后，反过来促进责任机制的实施。形成不断往前的良性循环。根本目标是健全决策机制，人们能够在主观上获得安全感、幸福感。

　　一、政府责任：法律责任、行政责任、政治责任。

　　关于政府责任分类的研究，张成福教授的《责任政府论》是国内具有重要影响的学术论文，他在该文中把责任政府所应承担的责任进行了明确的划分（划分为道德的、政治的、行政的、法律上的责任），并强调政府必须接受来自内部和外部的控制以保证责任的承担。

　　（一）落实司法途径的法律问责。

　　法律责任（专指司法对行政的监督，区别于依据法律而承担的责任）其实在政策环评的责任机制中占的比例不会太高，这里还要专门指出的是，适用司法途径法律问责的政策不包括法，原因如下，司法审查限于形式审查是通例，而本文中法院对政策环评几项程序上的技术设计的审查全都是实质审查。

　　对一些规范性文件层级的政策可能较有操作性。但是司法是产生更多透明度的杠杆，还是要在责任机制中首先提出来，正如上文指出，且不论美国的环评很多是政策级别，尚且要接受法院的审查，技术手段在项目环评与政策环评间完全可以借鉴。

　　1.通过针对行政程序的诉讼和行政复议来保障程序的有效执行。

　　通过司法来实现将环境影响纳入决策的目的。环评有几项程序上的技术设计：

　　公众参与、EIS 制作的启动、如何制作 EIS.以对于公众是否有效参与的判断为例，法院应重点审查公众范围的确定是否合理、公众参与的方式是否恰当以及公众意见是否被有效回应和吸纳。首先，针对法律没有明确界定参与主体--"有关单位、专家和公众"的范围这一现状，法院必须有所作为，进行解释，凡是利益受有影响或建设项目附近的"有关单位、专家和公众"毫无疑问是适格的公众参与主体，甚至代表公共利益以环境保护为目的的环保组织也是公众参与主体。当这些主体的参与权被剥夺时，亦是侵犯了其程序性权利。

　　同理，是否按要求做 EIS,是否需要做 EIS,这些判断都应该受到司法的监督。

　　有人质疑，没有政府机关彼此之间的相互制衡和竞争机构间的强化，透明度和参与度的加强是否会指向一个更好的治理（Fung 2002;Galbraith 1952）。

　　因此应该考虑战略环评是否可以分析和强化"政府内部"水平问责制度（此处政府应作广义理解）。

　　2.实用主义在司法中的体现。

　　例如最新判例，英国最高法院在诺福克一地的裁决 R （Champion） v NorthNorfolk District Council;Date:22 July 2015;Ref:（2015） UKSC 52 在环境影响评估（EIA）制度的适用中释放了一些重要信号。法院接受了一定程度的实用主义，认为，如果因为申请被错误的决定导致不需要进行 EIA,而授予许可时，所有可能的重大环境影响已经被减轻，那么不用撤销许可。过去，法院倾向于撤销涉及技术违规的许可，即使清楚地知道将做的 EIA 最终会得出无重大环境影响的结论。

　　可以看到，重大环境影响是否被减轻取代了决定是否正确，成为新的标准。在实用主义法学看来，司法的重要性尤其突出，它给出了"情景"实践平台，有用性与合理性间可以谋求统一。

　　（二）行政责任与政治责任。

　　1.目前已有的政府环境责任方式。

　　目前已有的政府环境责任方式。十八大三中全会提出的《党政领导干部生态责任追责》的责任其实是行政责任，"在政府体系内部，对上下级行政机关、领导及职务更须任劳任怨地负行政责任或义务",即行政责任。行政责任中，"行政体系的自律或自我控制是很重要的……所谓行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部控制机制。从历史上看，即使在简单的政府体系之中，都存在着不同程度或形式的内部约束的责任机制。这种内部的控制机制，是维护政府体系赖以存在和发展的最低条件之一，可以称之为维护机制。

　　政府自身的内部控制机制，与政府其他负责控制机制（立法或司法控制）相比，具有一定优势。这种优势在于，监控的广泛性，它贯穿于政府行政活动的全过程，包括事前的、事中的和事后的；监控的全面性，监控的范围覆盖所有的行政行为；监控的及时性和灵活性，政府对其自身的违法行为和不当行为发觉最快，反映最迅速、直接；经济性，所承担的监控成本较小。"可以看出，行政责任在责任政府的责任谱系中层次还是比较基础的。责任对象定位为行政人员。如 2015 年 4 月，湖南省出台的《重大环境问题（事件）责任追究办法（试行）》规定的责任方式就是典型的行政责任。

　　按照韦伯的观点，无论付出多大的努力，行政官僚与政治家都是不同的，官僚行政的方式无法培养出真正的具有责任感，以服务公民为己任的政治家。

　　因此政治责任是无法被行政责任替代的。

　　2.政府环境责任中的政治责任。

　　一项政策，如果产生了非常负面的环境影响，即使它在程序上完全合乎规定，但其在政治责任上依然具有可非难性，除非其能证明已在此认识水平上做了最大的努力。为了挽回这种政治影响上的损失，政府可能会尽量地披露环评信息已证明免责事项。可以预见，这种证明将会非常复杂，成本巨大。不过这样反而会倒逼政府索性在政策设计初期就考虑环境影响。避免被质疑未在当时的认识水平上做最大的努力。

　　（1）政治责任的含义。

　　"所谓政治责任，是指政府机关及其工作人员的所作所为，必须合乎目的性（即合乎人民的利益、权利和福利），其决策 （体现为政策与法规、规章、行政命令）必须合乎人民的意志和利益。如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，虽不受法律追究，却要承担政治责任。"（2）政治责任的承担方式。

　　"政府承担政治责任，究竟是集体的还是个人的，在资本主义国家的理论与实践上也不一致。在有些国家，政府的责任通常是集体连带的责任，一旦议会对政府的政策或成员表示不信任，根据内阁一致性原则和集体责任原则由整个政府提出辞职。还有一些国家，政府的政治责任既包括集体责任，也包括政府成员个人的责任。每一个政府成员除了要对政府的总政策承担连带责任外，还必须对其所负责的部门推行的政策承担个人责任。"也就是说，集体责任是一定无法回避的。

　　我国实行的是人民代表大会制度。政府由人大产生，对人大负责。在我国人大制度中，对政府也有一定的政治监督制度，如质询、辞职、罢免等，人大及其常委会对政府的监督内容和方式包括全面、客观地审查、评价政府的决策及其实施结果。

　　但这些规定尚不完善，主要问题是权力与程序虚置，很少适用。

　　结合政策具有时效性、可变更的特征，政治责任的承担方式包括政策的废止、变更。

　　如果政治责任制度的发展不顺，那么政策环评的制度保障将失去重要机制。

　　贝克认为传统责任政治下，各种治理主体反而利用法律和科学作为辩护之利器而进行"有组织的不承担真正责任"的活动。

　　（3）将环评作为推动政治责任制度完善的着力点。

　　政策环评也不是一定要等到政治责任制度完善，它本身也可以成为推动政治责任制度的着力点。环境法一直被称为是推动社会变革的重要力量，原因在于环境问题的公共性、危害性、易被感知性，它天然地与所有民众密切相关，一旦成为问题就有很大的危害，并且这些危害可以被直观的感受到。并不如一些社会问题隐蔽。在这一领域，政府责任也毋庸置疑，民众很直观地就能将环境负面影响与政府责任连接起来。

　　二、共识机制：社会学习。

　　在政策制定过程中可能会发生三种学习：社会学习（Social learning）、技术学习（Technical learning）和概念学习（Conceptual learning）。（Ebrahim 2008）技术学习是指在特定的政策目标中寻找新的政策工具；概念学习指对政策目标、问题定义与策略有一个更基础的重定义。

　　正如上文指出，决策，是目标、方法、立场确定的过程，因此，决策阶段是技术学习、概念学习乃至社会学习发生的主要场所。

　　因为政策过程经常发生在权力斗争与政治冲突中，社会学习也是改变的一个重要方面。社会学习建立在技术学习和概念学习的基础上，但是注重代表方之间的互动与沟通（Fiorino 2001），明显与政策过程中利益相关代表方和问责有关。制度规则塑造权力关系，决定决策在哪里被作出，如何被作出，由谁主持，由谁参与。

　　因此，改变制度规则可以影响学习发生的可能性（Nilsson 2006）。

　　共识机制是信息披露的进阶，环境信息产生后，通过沟通后被认识，对"环境价值"达成共识。另外，沟通在法律责任、行政责任和政治责任的保障下，贯穿于司法机关、行政机关和立法机关。

　　（一）社会问责：增强透明度、参与度。

　　加强政策环评中的社会问责（social accountability）是世界银行（2005）作为提高环境治理的关键机制提出的。

　　这符合《里约宣言》原则十和 1998 奥胡斯公约。更重要的是，通过落实产生更多透明度的制度来提高问责的每一小步可以被视为推动社会学习的杠杆，最终再为发展问责的后几步创立合法性。

　　责任政府一直是现代社会对政府的应然要求，不过不得不承认，在风险社会，因果关系并不是那么确定。"冤有头，债有主"未必有很强的可行性。所以产生了反思理性行政法，它已经不再紧抓追责，而是在过程中就对相关的义务责任进行安排。社会问责更多地是从这个角度提出来的，不同于传统的法律责任、政治责任有严格的主体、对象、形式要求，社会问责的主体更为多元、松散，形式也更多样，着力点则是提高透明度和参与度。潜移默化中实现了社会学习，民众环境意识提高、沟通能力提高。

　　从法律责任到政治责任，最后到社会问责，我们可以发现责任严厉性有一个递减的过程。在不同的国家不同的历史发展阶段，三种责任的配合模式各不相同。

　　（二）在公众与专家之间的互动与沟通。

　　专家行政是风险社会的一个典型特征。普通人只是由于社会智力劳动分工的缘故，对专家的判断予以信任和尊重。政策相关利益代表方即是需要对政策环境影响信息理解的主体。互动与沟通正是信息被学习理解的途径。

　　王锡锌以美国《联邦咨询委员会法》为借鉴，指出在该制度下，公众在这一过程中是作为咨询专家的"对话者"存在的。虽然专家在咨询过程中占据着醒目的地位，但公众仍以隐性的方式发挥作用。在决策形成过程中，"公众判断"始终是"专家判断"的重要参照系。当专家和公众发生认知冲突时，决策者将不得不重新检视专家意见的"理性化"水平。咨询过程中的专家承担着说服公众接受自己观点的任务，而这一说服过程也意味着知识的扩张和理性的提升。可以发现，"专家"与"公众"间的共识非常重要。

　　（三）在不同领域专家之间的互动与沟通。

　　有人称在学术界与政治界间有一个文化鸿沟，这在根本上阻碍了政策采纳研究（Caplan 1979）。研究可能极大地影响政策（最近的例子包括对气候变化的生物物理、经济学研究）。然而，正如有人（Carden 2004,Owens 2005,Neilson 2001）指出，通过研究、政策评价与评估产生的更多信息并不能自动地转化为更好的决策与学习。比如激励、时间、成本、能力（吸收与理解研究知识）等因素以及公众意见将限制知识进入政策制定中。研究-政策的关联也是模糊的，因为很多研究是增量的、累积的，在政策中需要转化、理解与采纳。将政策过程中的研究知识与其他知识、信息与观点剥离因此是一个附加的困难。

　　1.不同领域对同一事物评判差异的存在。

　　例如，在科学上原因与结果之因果关系的认定上，只要未达到 95%的确信程度，都将之视为具有科学上的不确定性。然而，在法律领域中，对于证据之于待证事实的证明力，只有超过 50%的确信程度，即可确定该待证事实实为存在。

　　2.政策对研究的采纳是循序渐进的。

　　有人指出我们不能笼统地期望研究对政策有一个直接的、即刻的影响。相反，政策对研究的采纳是递增的，并取决于组织（政治圈）对新的科学知识的开放性。

　　研究具有启蒙功能，缓慢地爬入政策圈并逐渐地改变决策者的大脑。如果其他的行动和事件在支持采纳研究中发挥作用，研究可以突然地改变政治优先性。（Weiss1977）3.科学陈述与伦理学陈述的联系。

　　普特南认为由于都是以社会习俗化的规范为前提，故在这个层面上并不能说科学陈述与伦理学陈述有什么根本的不同。 "判断是一些权威人士作出的，而这些权威人士是由社会指定的，他们的权威被一大批习俗和风尚所承认，因而是习俗化了的".

　　而且，即使是科学家，也会因范式的不同而有意见的差别，想用惟一标准的方式来解决争端是行不通的。事实上，科学家们在选择理论时，充满了价值的考虑，这些考虑归根到底和伦理学关于"好"、"幸福"的判断是不可分的。

　　技术问题的判断往往以价值判断作为基础。以价格决策为例，虽然价格涨幅和相应社会指数之间的相互关系可以通过比较和计算的方法加以认知，但哪些社会指数应纳入价格决策的考量范围，则在更大程度上是一个价值判断问题。

　　小结：责任机制主要包括社会问责和政府问责；共识机制则主要指社会学习。

　　两者相互促进，责任机制可以促进社会学习，人们环境意识、沟通能力增强后，反过来促进责任机制的实施。形成不断往前的良性循环。

　　在责任序列中，从法律责任到政治责任，最后到社会责任，我们可以发现责任严厉性有一个递减的过程。在不同的国家不同的历史发展阶段，三种责任的配合模式各不相同。还要明确的是，沟通交流机制其实不仅仅局限在公众参与程序中，不同领域专家之间的商讨也都属于。我们并不能想当然的认为越多人参与就越能保障制度功能的发挥。