民族地区资源自治权行使存在问题与对策

　　一、自然资源自治权的权属性质

　　根据我国宪法和法律规定，我国的自然资源物权配置既在国家和集体所有权化的层面上，又体现在国家与集体之外的民事主体对自然资源的他物权制度层面，通过赋予其他民事主体以各项自然资源的用益物权而实现其资源效益。我国宪法确定了民族自治地方自治机关享有在法律规定的范围内，结合当地民族政治、经济、文化的特点自主管理本地方、本民族内部事务的自治权。

　　民族自治地方资源自治权是民族自治地方经济自治权的一种，是民族自治地方对本区域内自然资源依法开发、利用、管理和保护过程中享有的集体权利和公共权利。资源自治权的主体、客体受限于自然资源的总体配置。资源自治权的核心就是如何在法律框架内处理利用和保护自然资源的关系，也即中央或上级国家机关与民族自治地方对自然资源权属的划分。

　　国家通过对国有的自然资源赋予资源自治权而使民族地方获得一定程度的特别优先权，宪法和法律同时授权民族自治地方自治机关代表实行区域自治的民族行使特别优先权，这种权利对民族地区内部又具有了公权力的性质。自然资源自治权的客体相当广泛，包括民族自治地方的、具有法律意义的土地、水、森林、矿产、草原、野生动植物等各种自然资源。

　　二、民族地区资源自治权行使存在问题的节点与对策

　　1. 细化对部分资源所有权和使用权的确定原则和行使方式

　　《民族区域自治法》 第 27 条规定：“民族自治地方的自治机关根据法律规定，确定本地方内草场和森林的所有权和使用权”， 《森林法》 第 48 条规定:“民族自治地方不能全部适用本法规定的，自治机关可以根据本法的原则，结合民族自治地方的特点，制定变通或者补充规定，依照法定程序报省、自治区或者全国人民代表大会常务委员会批准施行。”但是在现实操作中，直到目前为止尚未有哪一个民族自治地方针对该法制定过相应的变通或者补充规定，使这项权利并未真正得到实现。所以，民族地区的通过变通立法，细化民族自治地方的部分资源所有权和使用权的确定原则，行使原则和行使方式，是实现资源自治权的当务之急。

　　2. 规范民族地区资源优先开发利用权的行使

　　（1） 严格限定民族地区自然资源优先开发利用权的行使主体和范围。优先开发权主体只能是法定的自治机关；通过立法明确规定自治机关有权进行开发的范围、开发的方式、开发过程的监督和法律责任，能够优先开发利用的仅仅是国家的法律和规划许可的范围，以及经过法律程序批准的地方自然资源规划许可的范围；严格当前的自然资源开发审批体制，特别是资源开发管理体制，建立相应的审批目录，严格划分审批权限,透明审批程序,完善对审批程序的监督制度。

　　(2) 完善自治地方资源的有偿使用制度。优先开发利用权可以依法进行收益，如按照法律规定在一定期限内的有偿转让，转让后自治机关仍享有对自然资源的管理和保护的权利与义务，以监督受让人的开发利用行为。按照开发主体占有的自然资源征收相应的税费，自然资源税费收益，必须用于当地的社会建设和生态环境保护。

　　(3) 完善地方建立中央和地方利益分配制度。提高中央企业参与地方经济发展的程度，提高其资源开发利用惠及本地经济社会的程度，通过立法规定收益分配比例，实现中央和地方的利益共享。

　　(4) 严格执行环境保护的法律规定，完善相关责任规定。所有自然资源开发活动均须进行环境影响评价和预评估，应完善环评中的公众参与制度，充分保障资源地居民在自然资源管理中的参与权。

　　明确资源开发主体应对生态环境承担终身责任，开发者缴纳相应的环境恢复治理费，达到“边开发边保护”的目的。

　　3. 赋予民族自治地方自治机关一定范围内的资源行政特许权

　　《物权法》 第 46 条规定“矿藏、水流、海域属于国家所有”，第 49 条还规定“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有”。由于矿藏、水流、野生动物植物等自然资源的重要性和稀缺性以及一定程度上的不可再生性，国家对于它们的开发利用实行严格控制管理，民族自治地方的自治机关不拥有这些资源的所有权。但是当自治地方拥有的优先开发利用权因为经济、技术能力而无法实施时，应该赋予自治机关特别的许可和管制的权利，这种特许权并非用益物权，而是优先合理开发利用权的一种派生权利，是一种特别的行政许可。

　　这种资源许可权，增强了民族地区对自然资源开发利用自主性，但应受到法律的严格管制，所以此种权利必须在宪法和法律将这种特许权授给民族自治地方的自治机关后，它才能行使，同时，该特许权应严格依照法律规定的程序进行。

　　4. 明确国家对民族自治地方资源开发保护的补偿和扶持义务

　　（1） 完善自然资源保护的专项财政转移支付制度。 财政转移支付制度是体现国家责任对少数民族地方进行帮助和扶持的重要制度，在一般性转移支付之外，国家可以通过专项转移支付给予民族地方专门的自然资源保护资金补助，但是应通过立法具体规定资金的来源、资金的分配和资金的使用等方面作出详细的规定，建立规范的财政款项核拨制度和各级政府部门及有关责任人员的法律责任制度，确保资金使用方向。

　　（2） 完善国家和地方的生态补偿立法。根据《民族区域自治法》 65 条、66 条的规定，国家应对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。生态补偿的补偿过程在法律上反映为一种人对人的补偿过程，同自然资源的消耗和受益是不同的，国家应针对不同地区不同资源制定专门的立法对补偿资金的来源、补偿的途径、补偿的主体、受偿的对象和资金的使用等方面作出明确规定，进一步完善自然资源生态的补偿制度。

　　5. 完善国家对民族地方资源自治权的监督

　　（1） 明确国家对民族自治地方的自然资源开发过程开发主体行为的监督责任。国家是所有自然资源的最终所有者，民族自治地方的自治机关对森林和草场所有权和使用权的确定，国家应审查其是否符合法律的规定；对于自治机关管理和保护自然资源的行为，国家应进行审查其是否符合法律和国家统一规划的规定；对于自治机关在行使优先开发利用权中的权属有偿转让行为和行使自然资源特许权的行为，国家应事前设定各种禁止性规定；对民族地方的资源自治权的范围作出限制，对行使的程序作出明确规定。

　　（2） 加强对民族自治地方的生态环境保护义务的监督。国家作为环境保护职能主体，应该严格规范各民族地方的自然资源开发利用行为，严格执行建设项目和规划的环境影响评价制度，加强对民族自治地方自然资源保护的执法监督。

　　（3） 完善资源自治权行使中的责任追究制度。自治地方的自治机关是自然资源开发、利用、管理和保护的主体，是本地方自然资源开发利用状况及其后果的第一责任人。基于民族自治地方自然资源对经济、社会和生态建设的极端重要性，对自治机关在行使自然资源自治权的行政违法行为，必须坚决落实行政问责制。

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