建立和完善保护农村地下水资源的法律手段

　　1、 我国农村地下水资源的现状分析

　　1． 1 我国农村地下水资源的开发利用现状

　　对农村地区地下水资源进行保护，我们首先要了解目前我国农村地下水资资源分布和开发利用的情况。第一，从水量总体分布来看，南方地处湿润区，地下水资源丰富，北方地处干旱半干旱区，地下水资源比较缺乏，尤其是在我国西北地区地下水含量只有全国地下水资源总量的 10% 左右。第二，从开采程度上看，由于北方降水相对较少，地表水的供给不足，再加上大型重工产业多分布于北方，导致地下水开采利用程度较高，特别是在我国的华北平原，由于过度开采地下水已经形成了许多地下水漏斗区，而我国南方多处于丰水区，工业上又偏重于轻工业，所以地下水的开采利用程度相对较低。第三，从地下水水质上看，由于我国北方地区对于地下水的需求量高，所以污染也相对于南方地区严重。第四，从用水量上看，随着农村的现代化，农村经济的快速发展，使得地下水资源的供需矛盾日益突出。第五，从用水结构来看，农业灌溉用水占地下水资源的总用水量的比重在不断增大。因此，对于我国农村地下水资源在法律上进行保护要因地制宜，制定符合农村地区发展需要的相关法律政策。

　　1． 2 我国农村地下水资源的污染现状

　　农村地下水资源受到污染将直接影响农村生态环境和居民的健康。这些污染源直接或间接进入地下水，使农村地下水受到不同程度的破坏。

　　当前，我国城市地区地下水资源的保护问题已经得到一定程度的重视，有关的法律法规也相继出台，如《城市节约用水管理规定》、《城镇排水与污水处理条例》。相对而言，我国农村地区地下水保护问题的重视程度还不够。农村地下水污染主要由人为因素导致的，即人们通过自己的行为活动向环境排放一定的污染物，被浅层地下水吸收，从而改变原来的地下水环境质量，形成地下水的“三氮”污染。农村地下水污染主要来源于乡镇企业的工业污水，农业生产产生的污水以及村民的生活污水三个方面，随着农村地下水污染状况的日益严重，保护农村地下水资源已经成为当务之急。

　　2、 农村地下水资源恶化的成因

　　长期以来，我国一直侧重于经济发展，忽视了对环境的保护，特别是对于广大贫穷落后的农村地区，大多还是走的“先污染，后治理”的老路，导致我国农村地下水环境遭到严重破坏。目前，我国农村地下水资源恶化主要有以下几个原因。

　　2． 1 农村地下水资源不合理的开发利用

　　随着资源供需矛盾的日益加重，农村地区对地下水的超采现象越来越多，主要存在以下几个因素: 首先，农村地区的地下水水权难以界定，根据我国《水法》规定，国家享有地下水资源的所有权，但是在农村地区地下水资源主要是由村集体或者村民个人管理使用，因此，竞争性而非排他性使用地下水资源导致地下水具备了被过度使用的可能性。其次，农村地下水管理体制不成熟，使得地下水的开采工作长期得不到有效管理。最后，地下水资源开采技术上的问题，由于地表水和浅层地下水都受到严重的污染，现在主要开采中深层地下水，因此，导致地下水漏斗越大越深，最终引发一系列的生态问题，如地面沉降、海水入侵、土壤沙化等问题。

　　2． 2 农村地下水资源的严重污染

　　地下水的污染直接影响到农村饮用水安全，这是我国农村地下水开发利用过程中存在的又一重要难题。农村地下水资源的污染并不是“一人之失”、“一时之过”，导致农村地下水污染主要有以下四个途径。一是乡镇企业的排污。由于地方政府追求 GDP 的快速增长，向农村地区引进大量重污染企业，再加上不合理的企业布局，不健全的管理制度，不合理的产业结构，不达标的污水处理技术等原因，使得企业排放的“三废”直接或间接污染地下水。二是农业生产对地下水的污染。在我国广大的农村地区，为了解决粮食供需矛盾、提高粮食产量，化肥农药的使用量也在逐年增加。

　　大量未被利用的化肥农药随着农业灌溉等活动渗入地下，使浅层地下水中硝酸盐的浓度逐渐升高。

　　除化肥外，广泛使用的除草剂、杀虫剂等农药，亦会随降雨、融雪或灌溉渗入地下，污染地下水。

　　农药大部分都含有不易降解的有毒物质，长期存在于地下水中会对人体健康造成危害。三是农村户厕和畜禽粪便。虽然近几年农村面貌有了很大改善，但是绝大多数农民的居住习惯并没有实质性的变化。我国大多数农村家庭还保留了原始的室外坑式厕所，因为技术有限这些厕所的防渗漏功能都不理想。另外为了提高家庭收入，农村发展畜禽养殖也较为普遍，含有大量细菌的畜禽粪便基本是不经处理随意排放，严重污染农村地下水环境。四是农村生活垃圾和污水。由于农村生活设施简陋，几乎没有任何处理生活垃圾和污水的能力，再加上农民环保意识较差，生活污水随意倾倒，垃圾到处堆放，最终都会对地下水造成严重污染。

　　2． 3 农村地下水资源的巨大浪费

　　和西方国家的大型农场的农业生产模式相比，我国的农业生产基本以农户一家一户精耕细作为主。由于一家一户的经济能力有限，因此在农业生产技术的改进方面也相对比较缓慢。农业灌溉需要消耗大量的地下水，而我国的农业灌溉主要采用漫灌的方式，其有效利用率仅有 30% ～40% ，这种灌溉方式导致地下水资源浪费极其严重。农村地下水资源的巨大消耗需要开采更多地下水源来满足农业生产需求，这就使得原本难以解决的地下水超采问题更加严峻，形成一个“开采———枯竭———开采”的地下水使用的循环模式。另外在农村地区，村民普遍自家打井。打井不需办理任何行政手续，且不与水费制度挂钩，这种几乎零成本的使用水资源同时也降低了人们的节水意识，因此农村生活用水对地下水资源也存在巨大的浪费。这种消费模式不仅难以实现代际公平，甚至连代内公平也都无法实现。

　　3、 建立和完善保护农村地下水资源的法律手段

　　3． 1 高度重视:节约使用地下水

　　环保意识主要属于意识形态方面的内容，目前我国法律对于如何提高公民的环保意识还没有硬性规定，再加上我国农村地区农民的受教育水平普遍偏低，导致他们的环保意识和维权意识比较薄弱。一方面农民自己污染和浪费地下水，另一方面也纵容了更多的污染企业到农村地区发展经营。这就要求各级人民政府和环境保护部门加大对环保的宣传力度，采用适合农民的宣传方式来提高民众环保意识，让他们掌握更多有关环境保护方面的法律法规以及维护自身权益的法律制度，引导广大农民健康环保生活，增强他们环境保护的责任感和紧迫感。在节约用水方面，根据新修改的《中华人民共和国农业法》第 19 条规定:“各级人民政府和农业生产经营组织应当加强农田水利设施建设，建立健全农田水利设施的管理制度，节约用水，发展节水型农业”。笔者认为，首先应该强化水权管理，明确有责任的使用地下水资源; 其次可以推广科学的灌溉方式，改善原来的效率低下的漫灌等灌溉方式，因地制宜，大力倡导喷灌、滴灌、低压灌溉等节水技术; 最后在法律制度上，比照《城市节约用水管理规定》来制定《农村节约用水管理规定》，规定相应的政策鼓励村民节约用水，最终达到保护农村地下水资源的目的。

　　3． 2 依法防治地下水污染

　　针对我国农村地下水污染的防治应该参照新颁布的《城镇排水与污水处理条例》，全方位、有重点、有目的的进行。首先从源头上进行控制，尽量减少可能造成地下水污染的行为，其次研究和制定适合防治农村地下水污染的技术手段，实现减排、治理、资源化相结合的可持续发展道路。

　　(1) 建立完善的地下水监测系统。地下水的水质安全是农村饮用水安全的基本保障，因此要把地下水污染的预防工作放在首要位置，若等到农村地下水的污染状况已经非常严峻，才想要采取措施去治理，已为时已晚。因此，我们应该逐步建立完善的农村地下水水质检测系统，时刻关注地下水的水质、水位、水温状况，了解其变化规律，科学管理地下水。同时建立农村地下水资源应急制度，一旦地下水环境发生重大变化，应立即采取应急措施，保证农村地下水环境的安全。

　　(2) 对废弃物品的循环再利用。首先，对于工业生产的废物、工业废水等进行无害化处理，禁止乡镇企业随意堆放有毒有害物质，以防渗透到地下水中。其次，对于农民的生活垃圾进行分类管理，对于可以回收利用的进行回收利用，提高我国废弃资源的综合利用率。最后，针对农村规模较大的畜禽养殖所产生的粪便和废弃物，根据2014 年颁布实行的《畜禽规模养殖污染防治条例》第19、20 条的规定，应当及时进行处理。若需要向周围环境排放，则应该实行达标排放。

　　(3) 控制化肥农药的使用量。根据《中华人民共和国水污染防治法》第 48 条规定，科学、合理使用化肥农药，提高使用效率，避免使用毒害性强的农药，以免造成农村地下水污染; 同时鼓励农民使用有机肥料，改良施肥方法等。此外，还可以结合农村当地的具体环境状况，积极发展生态农业，推广建立沼气池，不仅能够循环利用废弃物还可以保护环境。

　　3． 3 建立有效的农村地下水管理制度

　　由于我国地下水的管理存在“多龙治水”的现象，多个部门共同管理，遇到问题各自推诿，这是非常不利于我国地下水资源保护的。鉴于地下水资源对农村地区生态环境和经济发展的重大影响，所以必须要有一个专业的部门来对地下水进行管理。针对这一问题，我国在农村地区应该建立专门的水资源管理机构，与所属环保部门相配合统一管理农村地下水资源。这样做有两个方面的优势: 一是专门机构可以对当地的地下水现状做深入调查研究，掌握地下水的现状以及污染破坏程度，从而制定出具体可行的方案来保护我国农村地下水资源; 二是对地下水资源的开采工作进行合理规划，技术论证，统一开采，严格监督，杜绝过度开采地下水资源以及其他破坏和污染地下水的行为。当然，有权利必须有责任，在设立专门的地下水管理机构的同时，也应该明确相应的责任与权限，这样才能从根本上保障我国农村地下水环境的安全。

　　3． 4 强化污染地下水的法律责任

　　目前，我国关于保护农村地下水资源的法律法规主要是《水法》、《水污染防治法》、《环境保护法》以及《水污染防治法实施细则》等，但是这些法律法规大多停留在问题的表面且多为口号性的条款，涉及责任、义务的承担方面则规定的过于原则性也不够严厉。因此，笔者认为对于污染地下水资源的行为，要按“谁污染、谁治理”的原则，将环境民事、行政刑事责任有机结合，严格规定法律责任，充分发挥法律责任的威慑力。对于污染地下水的行为，不仅可以根据《侵权责任法》第 15条规定，要求污染者承担相应的民事责任还可以引入惩罚性的赔偿制度。对于达标排放的污染者只要其承担赔偿损失，对于恶意排放污水的则对其实行惩罚性的赔偿措施。当污染者的行为触犯刑法条文时，则应按照刑法有关规定让污染者承担相应的刑事责任。相对于民事、刑事责任，我国的行政责任则相对较完善，主要依赖于行政处罚来实现保护地下水资源的目标。这样做不仅可以惩处现有的污染者也可以警告潜在的污染者，达到预防地下水污染的目的。

　　3． 5 完善农村地下水保护的的执法制度

　　农村地下水资源的保护离不开公平和高效的执法制度，可以说制度运行的重点在于执行。我国在地下水管理的执法过程中主要存在两大问题，一是执法队伍素质普遍偏低，二是执法力度有待加强。因此，笔者认为可以做如下改善: 一方面要选拔知识水平和技术水平高的人员，对他们进行法律知识以及专业素养的培训，同时加强对执法人员思想道德教育，保证执法人员在执法过程中能够公平公正的解决问题，严守法律底线; 另一方面就是强化保护农村地下水环境的执法力度。

　　提高地下水保护的执法装备水平，定期开展关于地下水资源保护的专项执法行动。此外，可以借助于新闻媒体和社会舆论来监督有关地下水资源保护的的执法工作。

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