我国污染场地修复责任制度的健全与完善

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　　【题目】我国污染场地修复法律责任探究
　　【引言  第一章】污染场地修复及其修复责任分析
　　【第二章】我国污染场地修复责任制度现状及问题
　　【第三章】其他国家和地区污染场地修复责任制度的借鉴
　　【第四章】我国污染场地修复责任制度的健全与完善
　　【结论/参考文献】土壤污染修复责任制度构建结论及参考文献　
　　
    第四章 我国污染场地修复责任制度的健全与完善

　　我国是发展中国家，面临环境保护与经济发展的双重需求，避免发达国家“先污染--后治理”对我国提出较高的挑战。然而，也是由于我国还尚处在发展中，我国可以向发达国家和地区借鉴大量的环保理念和模式，从其教训中吸收经验，及时改革自身的发展轨迹。在考察各国的基础上，笔者认为，对于严重的“毒地”爆发事件，我国要运用法律手段进行管理，反思当前责任人认定制度，并融合发达国家两个阶段的治理模式，公法与社会法在调整修复责任时具有不同作用。公法保障打击力度，社会法保障资金来源，实现“社会法与公法共治”一方面对确定的污染者规定类似台湾地区的重罚制度，另一方面对责任人不明的场地实行社会法的治理模式--鼓励投资、设立基金--以实现社会法与公法的共治。

　　一、 完善污染场地保护法律体系

　　目前，美国、英国、德国和我国台湾地区均制定了健全的污染场地保护相关法律。全面推进依法治国是党的十八届四中全会提出的工作目标。依法治国的前提是法律体系完备，因而，我国应当推动国家和地方层面出台污染场地相关立法，以保护土壤与地下水的整体利益为目的，并设立民事、行政层面的污染场地责任溯及既往制度。

　　（一）推动国家与地方相关单行立法

　　污染场地具有地域性差异，国家与地方各自单行立法模式是污染场地领域必不可少的。第一，国家层面，加快制定《土壤污染防治法》及相关实施细则，及时修订《水污染防治法》关于地下水的规定。《土壤污染防治法》是土壤方面的单行立法，应当包括导则、土壤环境保护主管机关、污染场地特殊规定、农用耕地的特殊规定、法律责任等内容。我国可以借鉴大陆法系德国的规定，将污染场地修复责任规定在法律责任一节中，这既符合我国的立法习惯，也能保证法律章节之间的逻辑连贯性。第二，地方层面，鼓励各省、各直辖市以《土壤污染防治法》为基础，根据地方污染特点，制定地方性法规和地方政府规章，鼓励各地区根据特定制定区域性的联合执法措施。比如，北京市在地方立法中，可以重点突出受益者付费原则的执行思路，上海市可以将世博会期间的特有经验上升到地方性法规层面，湖南省可以把长株潭地区的“污染耕地的分区治理模式”①、“重金属污染治理专项债券”②纳入长效机制。

　　（二）以保护环境整体利益为法的目的

　　新修改的《环境保护法》将法律目的由为“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”③改为“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”④，这表明，我国环保法将定位于“可持续发展”,注重环境作为生态系统的整体利益，“人体健康”改为“公众健康”,表明环境法已不再局限于保护人体健康，而更注重保护公众整体利益，私人之间的环境侵权已经不属于环境法调整的重点。这种调整与国际社会“可持续发展”的理念达成了一致性。

　　《土壤污染防治法》作为《环境保护法》的单行法、特殊法，应当将新《环境保护法》的理念运用到土壤保护中，以“保护土壤环境，保障公众健康，促进土壤的永续利用”为目的。

　　污染场地内环境要素具有整体性，尤其是土壤（地表土、地下土）以及地下水之间联系密切，若忽视环境要素的整体性，不仅会产生法律冲突的问题，更为带来多头管理的弊病。对此，台湾地区实行了土壤与地下水共同保护的方法。我国的法律名称已经确定为《土壤污染防治法》，在立法方面，可以在“污染场地”一章中做出特殊定义，将涉及污染场地的地下水污染纳入统一的管理体系中，同时，修改《水污染防治法》，避免地下水与土壤相互污染。

　　（三）修复责任的法律溯及力问题

　　美国、德国、台湾地区修复责任立法采取了法律溯及既往的规定。法不溯及既往是一项立法原则，是为了法律的确定性、稳定性与公民的合理预期利益。刑法采取绝对的不溯及既往原则；在私法上，双方能通过意思自治自由安排合约，确定双方的责任；在行政法上，由于公法对相对人施加义务，不得使相对人受到合理预期之外的处罚。然而，在公共利益面前，个人的信赖利益需让位于公共利益。环境污染属于公共利益，由污染者来承担，并不违背该原则。法律的溯及力主要解决历史遗留的污染，由企业还是政府承担的问题。考虑到所要保护的重大公共利益，若污染均由政府负担，无疑是全民承担污染后果，而若污染永久停留，则不利永续发展。由于污染是由历史的经营者造成，由其承担责任，并不违背处罚不溯及既往原则。因此，笔者认为，对于污染者的行为引起民事、行政责任的，可以溯及既往，污染严重到需要承担刑事责任的，要严格遵循法不溯及既往原则。

　　二、重新界定付费原则以明确责任主体

　　明确的责任人是法律得以实施的前提，是法的确定性的要求。我国应当在美国、台湾地区的责任制度的基础上，对 “谁污染，谁治理”原则进行补充，建立污染者付费与受益者付费两大原则，以确定修复责任人。具体而言，我国要在法律中明确规定污染者、污染场地关系人、政府等各项主体的不同责任，并对历史型污染场地做出特殊规定。

　　（一）建立污染者付费与受益者付费两大原则

　　在各国的实践中均已表明，污染者付费原则在污染场地责任层面出现规范失灵。我国应当在法律中明确 “污染者付费”与“与受益者付费”为两大原则。这两大原则的适用范围有所不同。污染者付费采取公法思路，专门针对新型场地和污染者明确的历史型场地，比如兰州自来水厂一案，兰州石化为确定的责任人，应当承担修复责任。受益者付费原则是在污染者不明确的情形中，采纳社会法思路，由开发土地的经营者承担修复责任。受益者付费原则适用于有开发利用价值的棕地，比如北京红狮场地修复。在开展土地调查时，会出现第三类场地--责任人不明确，污染不严重，且没有开发价值，这类场地应当由政府修复，其修复标准要适当放宽，以不会导致新的损害为最低标准。

　　（二）确定各类修复责任主体的不同责任

　　美国保护中小企业的立法理念、英国与台湾地区 “多层次”责任人的规定非常值得我国借鉴，既能严厉打击污染者，又能通过不同责任设计保护每一类主体的利益。笔者建议我国借鉴台湾地区，不再用严格责任规范所有责任人，在采纳英国阶梯责任制度的分级思路上，引入污染场地关系人这一概念，并对各类主体逐一划分，中小企业及善良第三人的利益。

　　1.污染者承担严格责任污染者应当承担最终责任、严格责任、溯及既往的责任。污染者是违法排放污染物的生产者、使用者或处置者以及运输者。污染者包括但不限于下列主体：①违反法律规定，向土地排放、倾倒污染物质的单位或个人；②从事高度危险行为，造成污染物大面积泄露的危险物质经营者、运输者、使用者；③以钻井、旱井等方式将污染物排入地下水的单位或个人；④其他。上述各类主体符合《侵权责任法》共同侵权构成要件的，承担连带责任，以保护受害人的利益。污染者的免责事由包括战争、不可抗力、第三人损害。

　　2.污染场地关系人承担过错责任污染场地关系人是指过去或现在与该污染场地或土地产生过使用、占有等法律关系的单位和个人。这些主体表现为污染者之外的土地使用权人、土地使用权人、占有人（不包括修复施工单位），其承担责任的基础是善良管理人义务，应当承担过错责任，支付修复费用，积极配合环境部门的调查与评估。为了免除“无辜的人”受到处罚，上述主体的免责事由包括：①不知道或不应当知道存在污染行为或污染结果的；②污染者为第三人时，污染场地关系人尽到善良管理义务，仍不能阻止污染发生的；③能够提供证据证明存在实际控制的第三人。赔偿费用应当限于管理义务范围内--防止污染进一步扩散采取必要隔离措施。

　　3.地方人民政府承担补充责任政府主导着土地流转一级市场，其由于决策失误导致的污染，应当承担责任，地方人民政府由于不作为导致污染范围扩大的，需要对扩大的部分与污染者共同承担责任。除此之外，地方人民政府承担补充责任，对于责任人不明的场地，地方政府政府为保护公众健康、环境利益，应当按照社会契约论的要求承担修复责任；对于责任人逾期不修复的，地方人民政府可以代为修复或委托第三方修复，修复过程中，政府可以随时向责任人追偿，并请求环境保护部门做出行政处罚。

　　4.特殊主体的责任（1）修复公司的双重责任修复公司具有两重属性，一方面，其应当尽到合理修复义务，承担善良管理义务，但不享受善良管理人的免责事由。另一方面，修复公司明知污染严重，而与污染者谎报、瞒报数据的，应当与污染者共同承担严格责任。（2）承继者的责任目前，美国《超级基金法》一律规定由承继者承担责任，导致了不公平问题。我国目前沿用了美国《超级基金法》的思路①，并没有考虑到不同主体的利益。因此，笔者认为，我国应当吸取美国的教训，对不同情形区分对待。第一，对于公司合并、分立的，原则上由原来的责任人承担修复责任，新的公司有过错的要对外承担连带责任；第二，出现土地使用权转移或不动产所有权变更等情形的，只要受让人尽到先前注意义务并尽到合理的调查义务，则可以免除其责任；第三，出让过程中的善良第三人应当免责。（3）金融机构承担补充责任一方面，银行在对企业前期贷款过程中，可以要求企业提供环评报告、场地调查报告等文件，对于企业违反规定的，应当拒绝向其提供贷款，实现绿色信贷。保险公司在签订保险合同前，也应当尽到谨慎审查义务。另一方面，银行等金融机构可能涉及实际控制场地的情形，比如，其贷款政策实质上影响企业生产经营的，那么，其作为污染场地关系人，则具有修复义务。

　　5.数个主体之间的责任分担上述主体应当按顺序承担修复责任。在污染者明确时，由污染者承担，在污染者不明确时，由污染场地关系人承担过错责任、地方人民政府承担补充责任。存在数个污染者或数个污染场地关系人的，其对外承担连带的责任，对内根据污染者对污染的贡献大小来确定，无法确定贡献大小的，可划定最低缴费限额，并按照企业年收入的百分比来收取修复费用，以确保中小企业的利益。

　　（三）历史型污染场地的特殊责任制度

　　历史型污染场地，是那些年代久远，责任人不明的污染场地，包括企业破产、搬迁过程中遗留的污染场地。对于历史型的污染场地，要考虑其污染程度、未来利用价值进行修复目标的选择。经调查发现，污染程度特别严重的，要立即启动修复机制。如，场地污染会对人体造成特别严重的影响；考虑到环境的整体性，场地污染会影响当地生态系统的稳定。对于历史型场地，要依托调查制度、优先名册制度，优先治理重点污染。

　　能够确定责任主体的，环境部门可以命令上述主体承担责任。这时需区分各主体的责任，对于污染场地关系人，无需证明其善良管理人义务，只要没有引起污染，或不知道污染的，或者提供证据证明其在控制之前污染已经发生的，就应当免除其责任。学校、非生产性组织并不需要承担责任，但在必要时要防止污染进一步扩散，并向环保部门报告。历史场地污染者并不承担严格责任。出现企业搬迁、土地使用权转移、场地经营者变更等特殊情形的，不能一概而论，应当防止“无辜的人”承担责任，对于承继者对污染有贡献的，要与第一污染者承担连带责任，如果承继者没有污染，则考虑其善良管理人义务，依据过错承担责任。找不到责任人的，则由地方人民政府负责。

　　三、强化环境保护部门的职权

　　污染场地修复责任具有公法与社会法双重属性。其公法属性要求污染场地管理体制必须高效、有序、公开、透明。这在国外已经得到验证。美国的 EPA 具有强大的执法权，即使军队实施了污染行为，EPA 也可以下达修复命令；英国的地方环保部门在执法中具备更多灵活性，避免了机构臃肿所导致的监管不力。我国的实行高度集中的管理体制，应当充分调动地方政府更多的灵活性，若能将涉及环境的执法权收归统一的部门，可以提高执法效率，防止监管空白。

　　（一）设立污染场地专项工作组

　　为了加大污染场地责任的处罚力度，保障法律得以执行，笔者建议，在环境保护部内设立污染场地专项工作组，负责全国及地方的污染调查修复工作，并在各地方环境保护局设立污染场地管理机构。该专项工作组的人员有：从中央政府中任命的小组领导，从环保、水利、国土资源等部门中调取的工作人员，在全国范围内选取的环境科学专家，在各地环境保护部门选取的专业技术人员。该工作组的工作职能是调查、评估全国范围的污染场地，责令污染者及相关责任人采取修复行动，工作小组直接对中央人民政府和环境保护部负责。设立该工作组的目的有：第一，避免部门利益纠葛，保证执法的力度，并扩大环境保护部门的执行力及在社会中的影响力；第二，保障法律的强制力，工作小组在全国范围的执法专项行动能够提高社会及公民的环境保护意识。

　　（二）实现污染场地区域化管理

　　虽然污染场地是局部性的，但是污染的后果却没有边界，这决定了各地政府必须“联防联控”,只有通力合作，才能实现可持续发展。更重要的是，土壤修复已经逐步产业化，在区域范围内加强监管力度，才能确保责任人追究。以京津冀为例，北京市具有污染场地管理的先进经验，具有土壤修复的技术性优势，天津市具有独特的海滨地域优势，河北省内的工厂众多，具有土壤污染的隐患，北京市可在区域内发挥技术指导优势，重点研究修复技术，天津市、河北省则能提供修复设备，这种区域合作化的管理模式不仅能够带动修复产业快速升级，更能为修复责任社会化提供大量资金。

　　（三）建立全国性污染场地信息平台

　　建立全国性污染场地信息平台是政府信息公开的要求，是为了保障公众监督权。同时，逐步实现环境保护部门的职能统一在环境保护部门内部设立污染场地信息平台，向公众公开环境保护部门的调查结果、场地名录，能够从侧面推动中央政府对环境保护部门的重视。具体而言，该信息平台应由环境保护部门负责管理，在各部门之间实现“互联互通”,并由中央政府定期审核，定期向公众发布，帮助各部门在公开透明中切断利益纠葛。
　　
　　四、探索修复责任的社会化分担制度

　　污染场地修复责任具有社会法的属性，这要求我们积极探索社会化的分担制度。在参与主体方面，美国在棕地再开发中实现了政府与社区合作制度，充分调动了社区的积极性，我国的社区现阶段灵活度不高，但蕴含巨大的发展潜力，因而，应当借鉴美国的政府与社区合作制度；在融资方面，美国、台湾地区的基金制度及多元的融资方式也是我国应当借鉴的。

　　（一）建立多层次的融资制度

　　我国现在动用财政资金进行场地修复。由于资金数目巨大，各地污染各不相同，全国性与地方性污染场地数量众多，长期靠财政支持，不仅让污染者有逃避责任之嫌，更是在动用纳税人的钱来弥补污染者所造成的损失。让责任人承担资金义务，并对责任人认定较为困难的污染场地，建立专项基金，已经是各国的一项基本制度。我国应当针对污染场地设置专项基金，基金的来源要包括国家针对高危企业的环境税收、收缴的罚款、高危企业的捐赠等。为保证基金合理有效运转，应当设立基金管理部门，负责基金的日常运作。在管理过程中，主管部门要严格控制基金用途。为了防止出现美国基金空缺的现象，设置国家级别与地方级别的专项基金。国家基金专门负责全国性严重性的污染场地修复，在地方无力承担时提供资金支持；地方性基金负责行政区域内的场地修复。

　　除了基金外，政府要创造融资平台。在经营者责任不断完善、信息共享体系逐步健全的社会，环境保险或担保产品已经萌芽，通过金融平台吸引社会投资，我国要继续完善环境保险、专项债券等融资形式。由于地方政府具备强大的融资力量，我国要赋予地方政府更多的融资权力，鼓励地方政府根据不同区域特点设置地方级别的基金、债券等，完善湖南省“重金属污染治理专项债券”制度、完善环境保险制度，使融资制度更加灵活。

　　（二）鼓励社会多元化参与

　　在美国、欧盟等场地修复经验发达的国家，修复责任已经从严格管制走向社会多元化参与的模式。可以预期，场地修复将带动我国更为全面的实现公众参与。

　　我国江苏、广东等经济发达的省份正在积极探索多元化的资金渠道。可以说，从更大范围的公平性角度出发，修复污染的环境不仅是污染者与政府的事情，也应当是从中受益的社会的责任，这也是“受益者付费”原则的要求。政府要加强与私人的互惠合作。政府可与私人合作开发，确立合作协议制度，鼓励开发商积极投资，扩大资金来源，通过有限投入获得无限的收益，创造价值，并带动区域的发展。我国的社会公众的环境意识淡薄，只有设立合作制度，让公众看到未来发展利益，并且形成法律制度，才能推动棕地的开发。总之，要通过政府、开发商与社会团体的共同努力实现“绿色永续修复”.