治理视角下农村“失独老人”养老保障问题探析

　　自 20 世纪 70 年代以来，我国就开始实行计划生育政策，部分父母因各种原因失去独生子女，如今已经进入老龄阶段，成为了"失独老人".其中，农村"失独老人"数量快速增长，其养老保障问题已引起国家及社会各界的密切关注。着名人口学家穆光宗教授指出，"考虑到 1991 年以前我国农村极少有独生子女和 2000 年以后每年出生人口的下降，那么现在我国农村地区这类失独家庭应该在 120 万以上。"[1]

　　农村"失独老人"作为"六无"（生活无依，求助无门，维权无据，病无所医，老无所养，死无人送）[2]的弱势群体，理应受到社会各界的同情和关注，那么，如何有效解决农村"失独老人"养老保障问题，提高其生活质量、丰富其老年生活呢？笔者认为，从治理理论出发，实现政府、社会、市场、家庭等多元主体协调一致、联合行动，共同为解决农村"失独老人"的养老保障问题承担责任、发挥作用，是解决这一问题的有效途径。

　　1 治理理论的基本要义

　　治理理论作为 20 世纪 90 年代新兴的一种政治分析框架，起始于欧美国家，在当时被认为是替代传统政府统治理论的新锐思想。治理理论最早出现是在 1989 年世界银行发表的报告---《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》，报告提出治理理论是解释南撒哈拉非洲经济成功的核心观念。随后，治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）于 1995 年在《没有政府统治的治理》一书中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。[3]

　　到了21 世纪初，治理危机的出现使世界各国认识到治理也不是万能的，政府与市场存在资源配置中存在失效的作用，治理也同样存在失效的可能。如何克服这种情况的出现，许多学者提出了"善治"理论。

　　治理理论作为公共管理领域的前沿理论，与其他公共管理理论相比，它具有以下几大特征：

　　第一，治理主体的多元化，即公共事务不单单是由政府治理，更不同于统治，主体是由多个共同参与公共治理，包括政府、市场、非营利组织、公民等共同承担社会责任；第二，主体责任的界限模糊，即治理主体的责任没有明确划分，主体责任相互交错，相互制衡，相互依赖，政府、市场、公众是共同作用于治理目标的；第三，主体间形成自主自治的网络体系，即参加的治理主体之间的作用是形成一定的网络，使其承担的义务和责任规范和标准化；第四，政府在公共管理领域权威的削弱，相对于统治而言，政府不再是公共治理的唯一参与者和权威者，而是与市场、社会等其他主体共同履行社会管理的义务和责任。

　　2 农村"失独老人"养老保障存在的主要问题

　　由于我国农村养老保障"底子薄、能力差",政府的支持、社会的参与、市场的帮扶都不及城镇养老制度那样完善，并且在农村老人中，"失独老人"作为"六无"人员同时面对经济与精神的双重打击，其养老保障所要解决的问题尤为突出。

　　2.1 农村"失独老人"养老保障资金不足

　　对于农村"失独老人"来说，依靠自身劳作获取的收入相当有限，且大部分农村"失独老人"没有退休金或只有少量的养老金，养老保障资金的缺乏使他们缺少了养老最起码的保障。另外，从政府财政支持来看，虽然 2012 年 4 月国务院公布的《国家人口发展"十二五"规划》明确提出"鼓励有条件的地区在养老保险基础上，进一步加强养老保障工作，积极探索为独生子女父母、无子女和失能老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴。"[4]

　　但根据我国部分省市对农村"失独老人"进行额外的补贴来看，各省份对农村"失独老人"每月补贴参差不及，"碎片化"、"断裂化"现象严重。2014 年，卫计委等部委把农村独生子女死亡家庭扶助金提至 170 元[5],但这微弱的补助金额与老人生活、医疗等方面的开支来比较，就只是杯水车薪。

　　2.2 农村"失独老人"老无所依的问题突出

　　据统计，农村"失独老人"中有 60%以上的老人患有不同程度的抑郁症，有的甚至出现自杀倾向。孤独寂寞，悲痛交加，心理寄托的缺失使他们无法积极面对生活。农村"失独老人"没有子女的照料，配偶显然为第一照料者，但老人年老力衰，许多体力上的农活已很难完成，没有配偶的老人生活更是孤苦凄凉。

　　农村"失独老人"的健康也不容乐观，患病率逐年上升。而对于农村"失独老人"患病的医疗陪护问题，有关调查显示，配偶照料的为 54.8%,医院看护占 24.3%,失独老人自己照顾自己的为18.1%,得到亲戚和邻居照料的比例仅为 2.3%和 0.5%.可见，农村"失独老人"一旦患病，缺乏陪护的问题也相当窘迫。

　　2.3 农村"失独老人"权益缺乏制度性的保障

　　失独群体的养老保障权益一直处于受损状态，早在 2001年 12 月 29 日实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》明确提出地方人民政府应当给独生子女伤残、死亡的家庭给予必要的帮助，但对于"必要的帮助"各地方政府没有明确的部门负责此事，包括如何实施、帮助哪些内容等细节问题都没有明确指示，可操作性大打折扣。而且地方政府存在责任泛化、相互推诿的现象，导致农村"失独老人"在养老权益受损时"求助无门、维权无据",在近年更是出现多起农村"失独老人"在相关部门联名上访事件，力争自身利益和制度上的保障。

　　3 治理理论对农村"失独老人"养老保障问题适用性分析

　　从治理理论核心思想来看，养老保障问题绝非仅仅依靠政府一方之力就能解决好，而是需要政府、社会、市场、家庭等多元主体共同发挥作用才能得到有效解决。因此，该理论对于农村"失独老人"养老保障问题的解决具有较大适用性。

　　3.1 治理理论强调政府责任，有利于农村"失独老人"养老保障的公平性

　　治理理论中提到，政府责任不等同于"统治",但政府责任也是治理理论所强调的。农村"失独老人"养老保障具有非营利性、普遍性、强制性等公共产品的特点，而公共产品在很大程度上市场是不愿意主动提供的。要保证农村"失独老人"养老保障的公平性，政府必须履行四大职能。一是立法支持为前提。长期以来，我国农村立法工作相对落后，对于农村"失独老人"这一特殊养老群体，更是缺少相关法律法规，加强立法工作尤为重要；二是政策支持是基础。2020 年计划新型农村社会养老保险实现全国覆盖，政府应做好全面规划；三是财政支持是根本。财政职能是政府在农村"失独老人"养老保障制度运行中的"第一"职能，如何加大对农村"失独老人"财政支持是政府应该重点加以关注的问题；四是监督管理是保障。无论是法律的规范，政策的制定与执行，财政的支持与运营都必须有严格的监督管理体系来作为保证，确保各项工作清廉、规范、可控。

　　3.2 治理理论重视社会力量，有利于农村"失独老人"养老保障基金的筹集和社会养老的构建

　　相对于其他的公共管理理论，治理理论最大的特征就是治理主体的多元化，即公共事务不单单是由政府治理，也依靠存在于社会中的资本力量。一方面，农村养老保障制度的核心和物质基础就是农村社会养老保险基金，但政府一手包办的农村养老保险基金在财政上自然存在不可避免的缺陷：一是筹资渠道狭隘，财政支持力度小；二是农村社保基金规模小，收益性较低。银行利率下调，通货膨胀影响又较大，农村社保基金增值更难以保证，甚至出现资金缩水的情况；另一方面，我国的农村社会养老起步晚，效用低，需要社会力量的大力参与。

　　3.3 治理理论强调发挥市场力量，有利于提高农村"失独老人"养老保障制度的运行效能

　　按照治理理论的核心观点，农村"失独老人"养老保障问题的解决应该是以政府、市场、社会力量之间的三元权力为突破口，使其博弈和合作关系运用到实际治理当中，最好的模式就是以政府和市场的有效运作作为社会管理的基础。在市场经济的大背景下，注重资源的有效配置，注重市场效率性，引入市场机制是有效提高农民收入，缓解农村"失独老人"养老问题的重要举措。养老保障制度的建设从 1993 年党的十四届三中全会中就提出坚持"效率优先、兼顾公平"的原则，但我国农村"失独老人"养老保障制度效率低的表现还尤为突出：法制的不健全、养老基金管理漏洞较多、市场机制引入不完全，因此也未形成多支柱的养老保障系统。我国由于各方面的压力，农村"失独老人"养老保障问题进展缓慢，但向多支柱的社会保障体系发展是必然之路。

　　4 治理视角下的农村"失独老人"养老保障对策

　　面对农村"失独老人"这一特殊群体，应该以治理理论为指导，把握理论精髓，综合运用政府、市场、社会、家庭等多元主体参与的作用，全面有效地实现"善治",促进农村"失独老人"养老保障体系的建立。

　　4.1 强化政府的主导作用

　　在治理体系中，政府仍然起着核心主导作用，在解决农村"失独老人"养老保障问题过程中，政府也同样发挥着最重要、最根本的作用。一是党的"四个全面"中强调全面依法治国，政府应运用其强制权力为养老服务的发展提供相应的政策环境，推进农村"失独老人"养老保障法制化建设；二是应大力开展关怀农村"失独老人"、党员带头的下基层调研活动，探索推行"组团式服务",进村入户解民忧，深入调研治理体制问题，广泛开展党员承诺、党员志愿服务等活动，给农村"失独老人"带去关爱与希望；三是农村"失独老人"补助普遍偏低，政府应根据经济的发展动态、通货膨胀等因素，制定符合当地实际情况的资金支持政策，将养老服务的建设用在需求急切和需求量大的一些基础的服务和设置的建设上。例如，北京 2012 年实施的"暖心计划",为每位失独父母每年出资 2800 元，购买涵盖养老、医疗、人寿等险种在内的综合保险。

　　4.2 健全社会的参与机制

　　由于农村"失独老人"养老保障问题的特殊性和严重性，理应受到社会各界的关注，一方面，养老基金的筹集在依靠政府财力的基础上，可以注重社会资本力量。利用社会媒体与明星效应，发挥社会公益力量的作用，发展社会慈善事业，成立农村"失独老人"公益基金。另一方面，在构建社会服务平台时，应加强社区服务建设，推进社会力量参与农村"失独老人"养老服务建设；培育发展群众自治组织，成立失独者互助协会，将农村"失独老人"聚集在一起，通过互助的方式共同养老；建立适合当地情况的老年活动机构，开展"抱团取暖"、"互助会"等活动。

　　此外，要健全社会力量的参与机制，促进农村"失独老人"养老保障体系健康发展，必须建立一个多元化、由内向外的监督体系，鼓励社会成员以信访举报、舆论监督或网上监督等形式来履行公民权利，对农村服务项目建设、农村"失独老人"补助政策和资金监管、养老机构的服务项目定价和服务质量等方面进行重点监督，以此督促农村养老保障体系健康发展。

　　4.3 发挥市场的调节作用。

　　要达到治理的最好模式，离不开市场的有效调节。独生子女的失去本身就是一种无法预知的风险，为抵御和降低这一养老风险带来的伤害，政府应加大与市场商业保险的合作，以社会保险方式给农村老人直接转移支付的做法，优化养老资源配置。对于公共产品的供给，政府出资承包给市场，通过公开招标方式建立由民间资本兴建的农村养老服务工作站，将政府投资新建的服务机构改为市场化运作模式，通过管理合同、租赁等多种形式转为企业经营模式。根据农村养老服务市场的需求，政府为市场制定免税补助、经营特许权等政策，建立专门的农村失独者老年公寓，为农村"失独老人"提供针对性服务，比如降低农村"失独老人"入住老年公寓的门槛及增设心理疏导、丧葬等服务项目。

　　4.4 重视家庭养老的基础作用

　　治理理论主张以最低的社会治理成本达到最高的治理效果，鼓励民众"自治"以降低政府的治理成本。在农村"失独老人"养老保障问题上，家庭也必须承担起应尽的责任，发挥家庭在自我养老中的支持作用。对于农村"失独老人"来说，老人的最终归宿还是家庭，不管来自政府、市场还是社会的帮助，大部分老人更加期望的还是来自家庭的温暖。因此，有关部门应积极关注和了解他们的家庭成员情况，做好教育和引导工作，充分发挥家庭其他成员及亲属在农村"失独老人"养老中的作用：
一是可以从经济上接济"失独老人",减轻其经济负担；二是可以在生活上照料"失独老人",由于与其存在血缘关系，相互比较了解和熟悉，照料起来更方便；三是可以从情感上关怀"失独老人",通过与其开展沟通、交流，使其感受亲情的温暖，得到心理上的尊重、慰藉与满足，从而对生活充满希望和信心；四是可以帮助"失独老人"处理一些涉及养老的事务，例如，代为老人处理家庭事务，代为老人保管家庭财产，代为老人领取政府发放的一些慰问物资，代表老人处理邻里纠纷等。

　　参考文献：
　　[1]穆光宗。 独生子女家庭夭亡生存状况调查[J].市场经济周刊，2009（18）：29- 30.
　　[2]方曙光。社会支持理论视域下失独老人的社会生活重建[J].国家行政学院学报，2013（04）：104- 108.
　　[3][美]罗西瑙。没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，1995:22- 23.
　　[4]王翠绒。构筑农村独生子女父母养老保障防线---基于政府责任的视角[J].湖南师范大学社会科学学报，2014（01）：93- 98.
　　[5]卫计委。独生子女伤残死亡家庭特扶金标准提高[N].光明日报，2014- 2- 11.