区域间人口流动所引起的教育投资收益错位问题

　　教育对经济增长的作用主要通过“教育投资———人力资本———经济增长”的路径实现。人力资本作为教育投资促进经济增长过程的重要桥梁，伴随着人的流动，人力资本也具有流动性。正是由于人力资本特殊的属人性和流动性以及我国教育投资明显的属地性，在人口流动背景下，产生了我国特有的区域间教育投资收益“错位效应”，即在我国的省际间人口流动具有明显的由中西部向东部沿海地区的流向趋势，且在“以县为主，分级管理”的教育投资体制的双重作用下，中西部地方政府教育投资所形成的人力资本伴随着人口的省际间流动大量转移到社会经济发展程度较高的沿海地区，形成了教育投资成本在中西部地区，而收益却在东部地区的不公平现象。本文用理论与实证相结合的方法探讨由区域间人口流动所引起的教育投资收益错位问题。

　　一、我国人口形成中西部向东部沿海流动格局

　　据“六普”数据显示，2010 年我国省际流动人口占常住人口的比例由 2000 年的 3． 41% 上升为6． 44% 。在省际间人口流动规模不断加大加速的同时，省际人口流向也发生变化，由广东省 的“一枝独秀”发展为向东部沿海地区的“遍地开花”。

　　从 2010 年数据看，排名前十位的人口流出大省，其省际流出人口总量达 6130 万人，占全国省际流出总人口的 73． 47%，其跨省流出人口目的省份多集中在东部沿海地区，珠三角( 广东) 、长三角( 上海、浙江、江苏) 和京津唐地区。排名前十位的人口流入大省，省际流入人口总量达 6972 万人，占全国省际流入总人口的 81． 19%，除新疆外全部集中在东部沿海地区，又以珠三角、长三角和京津唐三大区域为主，主要人口流出省份前六位的是湖北、湖南、江西、安徽、四川、河南，全部集中在中西部地区。主要省际流动人口流入趋势与流出趋势在方向和空间分布上有一定的互补性，详见表 1。

　　我国省际流动人口呈现以下特点。

　　其一，省际流动人口更加“年轻化”。根据“六普”数据计算，2010 年全国流动人口、省内流动人口和省际流动人口平均年龄分别为 31． 8 岁、32． 4 岁和 30． 6 岁，省际流动人口比省内流动人口年轻 1． 8岁，比全国流动人口年轻 1． 2 岁，显示了省际流动人口“年轻化”的特点。特别是在新生代流动人口中，初次外出的年龄平均年龄为 26 岁，其中 1980 －1990 年间出生的新生代流动人口中初次外出的年龄平均为 21． 1 岁，1990 年之后出生的初次外出年龄平均为 17． 2 岁，这也就是说大部分新生代流动人口都接受过基本义务教育，甚至是刚完成义务教育即走上了外出务工的道路。

　　其二，省际流动人口的受教育程度较高。受教育程度是人口素质的重要体现，“六普”数据显示，2010 年，全国省际流动人口人均受教育年限为 9． 17年，大大高于同期全国人均受教育年限的 8． 85 年。同时，2010 年我国受教育程度为初中以上水平的人口比例为 81． 22%，其中省际流动人口中比例为80． 33% ，与全国水平相当，却远高于省内流动人口中比例( 60． 01%) 。

　　上述分析可以看出我国省际人口流动的基本特征: 经济社会发展程度较高的沿海地区集中吸纳了相对欠发达的中西部地区较高素质年轻的劳动力。
　　
　　二、人口流动背景下现行教育投资体制的缺陷

　　新中国成立以来，我国教育投资体制发展历程大致可描述为由计划经济时期中央集权向市场经济的适度分权变革。现行教育投资体制的基本特征有: ( 1) 经费筹措与投入主要由政府负责。教育作为准公共物品，从计划经济的“统收统支”到现行的“以政府为主，多渠道筹措教育经费”，政府在教育经费收付中一直占主要地位，据中国统计局年度数据可知( 下同) ，2011 年财政性教育经费占总教育经费 77． 87%。( 2) 在五级政府中，经费分担及管理以区县为主，重心偏下。其中，高等教育经费以省级政府为主，中央、地市级政府负担为辅，高中及基础教育经费主要以县( 区) 为主，在 2006 年以后，义务教育改革为省级政府统筹，以县( 区) 为主，高中教育是资助资金由中央和省级政府负担，但在实质上都没有改变以县( 区) 为主的局面。

　　现阶段的教育投资体制在人口流动的社会背景具有两大缺陷: 一是各级政府承担教育财政投资责任不合理，教育事权、财权不对等。县( 区) 级政府财政力量十分有限，却承担了绝大部分教育投资责任，中央掌握了主要财政力量，在教育经费投入中只起较小的辅助性作用。2011 年国家财政教育支出为 16497． 33 亿元，其中中央财政教育支出是999． 05亿元，占经费总额的 6． 06%; 地方经费为 15498． 28亿元，占经费总额的 93． 94%。不难看出，财政性教育经费投入基本上是地方政府承担，在人口流动的背景下，教育投资责任过于下放意味着教育投资的“属地性”增强，教育投资收益主体错位效应的影响进一步扩大。二是现行的教育投资体制抑制了人口流出 地 地 方 政 府 教 育 投 资 的 积 极 性。王 爱 民( 2012) 利用 1998 －2009 年的省级面板数据实证分析教育溢出对公共教育投资产生的影响，证明了人力资本净流出比每增加 1 个百分点，会引起公共教育支出减少 0． 37%，并且对公共教育投资的影响逐年增大，到第 30 年人力资本净流出比每增加 1 个百分点引起的公共教育投资减少达到 0． 96%，这说明教育投资流出效应对流出地地方政府教育投资会产生负向影响。在现有教育投资体制下，人口流动带来的人力资本流失使得流出地地方政府不愿更多地对教育投资，这将直接影响流出地教育的发展程度和人力资本的积累，进而直接影响经济的发展，使中西部人口流出地区陷入“人口外流—教育投资收益低—教育投资不积极—人力资本投入不足—经济不发达—人口外流”的恶性循环。

　　三、人口流动背景下教育投资收益错位的实证分析

　　根据前文我国省际人口流动现状，选取省际流出人口排名前五位的安徽、河南、湖北、湖南、四川作为省际人口流出省份的代表，省际流入人口排名前五位的广东、浙江、上海、江苏、北京作为省际人口流入省份的代表。利用时间序列数据，通过模型实证分析人口流动背景下人口流出和流入地之间教育投资收益的“错位”。模型所用数据出自 2001 － 2012年中国统计年鉴并经整理。

　　模型一: 流出地地方教育投资对人力资本形成的影响。收集地方教育投资经费( EDU) 和地区人力资本存量( H) ( 此为劳动力人数与平均受教育年限之积) 构建线性—对数模型，时间序列数据通过平稳性检验，模型通过统计与计量等检验，各省份回归分析结果如表 2。【表2】

　　
　　回归分析结果表明，中西部五省份人力资本存量与地方教育经费投入有正向关系。2000 － 2011年间安徽、河南、湖北、湖南、四川 5 省地方教育经费投入每增长一个百分点，人力资本存量分别增长5661． 56 万人 / 年、6104． 70 万人 / 年、5955． 57 万人 /年、5654． 06 万人/年、5843． 58 万人/年。

　　模型二: 省际流入人口人力资本存量对流入地经济增长的贡献。对改进后的 C － D 函数进行线性化处理，假定物质资本与人力资本规模报酬不变，收集整理相关数据代入模型，时间序列通过平稳性检验，模型通过统计与计量等检验，拟合效果较好，各省份模型如下:广东: LnY = －0． 60 +0． 68LnK +0． 32LnH浙江: LnY = －0． 87 +0． 56LnK +0． 44LnH江苏: LnY = －0． 94 +0． 66LnK +0． 34LnH上海: LnY = －0． 86 +0． 75LnK +0． 25LnH北京: LnY = －0． 99 +0． 70LnK +0． 30LnH将人力本存量增长量 ΔH 分为省内常住人口人力资本存量增长量 ΔH1 和省际流入人口人力资本存量增长量 ΔH2( ΔH = ΔH1 + ΔH2) ，根据得到的生产函数测算新增省际流动人口人力资本存量对流入地经济增长的贡献率，计算结果如表 3 所示。【表3】

　　
　　表 3 显示，2001 －2011 年间新增省际流动人口人力资本存量对广东、浙江、江苏、上海、北京 5 省市经济增长的贡献率都处于较高水平，且稳步提高。

　　特别是上海、北京两市，新增省际流动人口人力资本存量经济增长的贡献率不断加大，这是由于上海、北京两市吸引了越来越多的高学历和尖端技术人才的流入，而高质量的人力资本往往是科技创新和生产转化的基础，也是推动经济增长的强大动力。

　　实证分析的第一部分得出结论: 地方政府教育经费的投入对各地区人力资本存量的形成有显着作用。第二部分得到的结论: 省际人口流动人力资本对流入地区的经济增长作出了相当贡献。这说明人口流出地地方政府投入教育经费，通过各种教育方式生产了相当的人力资本，但是在人口跨省流动的背景下，这些形成的人力资本很容易向省外转移，“六普”资料显示，安徽、河南、湖北、湖南、四川流出人口占总人口数的比例分别为 16． 17%、9． 17%、11． 00% 、10． 29% 、11． 07% ，而这些流出人口大多都是在家乡接受教育，人口的流出也就意味着地方政府教育投资形成的人力资本也随之流失，造成地方教育投资效益不高和事实上的教育投资浪费。

　　四、解决我国地区间教育投资收益错位的对策

　　目前，人力资本投资主体多元化的现实与人力资本和个人的完全不可分性以及人力资本作为生产要素的流动性之间在一定程度上存在矛盾。然而，人力资本与个人的完全不可分性是人力资本无法改变的固有属性，人力资本作为生产要素的流动性是建立完善的市场经济体制必须保证的原则。在传统的人力资本投资格局中，这个矛盾是很难解决的。

　　因此，必须进行制度创新。

　　1. 实行差别化的教育投资体制。东部经济发达地区与中西部经济欠发达地区分属转移人口的流入地和流出地，各地在教育投资上面临的问题有很大的不同，“一刀切”使用“以县为主、分级管理”的教育投资体制，过分强调依靠基层政府，特别是县( 区) 政府投资办教育，忽视了地区间客观上存在着的发展差异和不平衡，难以体现地区实际需求的差距。如图 1 所示，Y 轴表示地方政府的教育投资，X轴表示教育投资的收益和风险，S 为社会平均的教育投资供给曲线，D 为社会平均教育投资收益曲线，则教育投资的社会平均最优收益水平是 D 与 S 的交点 E0 所对应的收益 X0。但是在人口流动的背景下，由于具有较高人力资本水平的人口发生流动的可能性越大，即地方政府教育投资流失的风险也就越大，假设地方政府为一般投资者，即风险厌恶型投资者，则人口流出地地方政府教育投资供给曲线相对于平均教育投资供给曲线而言应为一条向上折弯的曲线( 图 1 中的 S1) ; 流入地地方政府教育投资供给曲线为一条向下折弯的曲线( 图 1 中 S2) 。【图1】

　　
　　分析图 1 可知，输出地地方政府想要获得与社会平均水平相当的教育收益 E0，需要的投入 Y1 远远大于社会平均水平 Y0; 而流入地地方政府只需投入小于社会平均的教育投资 Y2，即可获得与社会平均水平相当的教育投资收益，图中 Y2 明显小于 Y1。

　　然而，实际上我国区域间教育投资现状正与此相反，图 2 显示了我国主要省份教育投资水平的差距。2011 年以北京、上海、江苏、浙江、广东为代表的人口流入省份，除广东外，中小学生均公共教育财政经费均远远高于全国平均水平; 以安徽、河南、湖北、湖南、四川为代表的人口流出省份中小学生均公共教育财政经费均低于全国平均水平。生均公共教育财政经费最高的北京达 44322． 27 元，是全国平均水平 11507． 9 元的 4 倍，更是生均公共教育财政经费最低省河南的近 6 倍。现行教育投资体制下，教育财政投入与地方财政能力挂钩，地方财政是否充足将直接影响教育经费投入规模，这导致了我国教育财政经费经常性投入不足，也使得地区间生均教育经费支出存在较大差异，人口主要流出和流入地区间的教育投资差距将进一步拉大。【图2】

　　
　　改革现有的教育投资体制，需要认真研究不同地区的发展水平，在差别化原则上构建不同的教育投资体系。所谓差别化原则，是指虽然在全国范围内实行中央和地方政府共同进行教育投资的形式，但是在不同地区，中央与地方在承担比例上应该有所不同。例如在现行“分层管理”的基础上规定，中西部地方政府与东部地区相比，贫困地区地方政府与经济发达地区相比，承担较小的教育投资比例; 或率先在中西部省份实行“以省为主”的教育投资体制。降低基层政府教育投资比例或集中教育投资责任( 如图 2 中 S3) ，将减轻人口流出地地方政府的教育财政压力和教育投资风险( Y3 ＜ Y1) ，进而有利于地方政府获得的教育收益，调动地方政府进行教育投资的积极性，促进中西部地区经济的发展。

　　2. 建立与人口流动相联系的教育转移支付制度。我国现行的教育专项转移支付主要集中在贫困地区教育基础建设和对税改费后教育经费缺口部分的补偿，因人口流动引起的中西部地区教育投资流失补偿并没有得到重视。从全国范围看，人口流动符合我国经济发展的需要，是我国劳动力资源进行有效配置的重要途径，中央政府有义务发挥其宏观调控职能，对人口流出省份教育投资的流失进行补偿，将人口流动导致的教育资源流失作为教育转移支付的范围。

　　另外，现行的教育转移支付制度主要以中央对地方的纵向转移为主，混合小部分省内不同地区间的转移，而省际间的横向转移鲜有发生。但随着人口流动背景下教育投资收益错位效应的现象出现，人口流出地政府成为流入地教育投资的被动承担者。中央政府应从地区间人口流动的现状出发，综合人口流动的方向、数量、质量、贡献等多方面因素，随人口流动的情况不同，在人口流入地区征收人口流出地区教育成本补偿经费，以弥补人口流出地区教育投资的流失。

　　3. 进一步加大对中西部人口流出地区教育投资的力度。虽然近几年国家加大了对中西部地区教育的投入力度，但仅仅是以保证均衡为基础。通过对图 2 的分析我们已知，人口流出地区想要获得与社会平均水平相当的教育收益 E0，需要的投入 Y1远远大于社会平均水平 Y0，靠同等对待的均衡发展策略来解决地区间教育差距问题是行不通的，同等对待只能让中西部地区的教育勉强维生，在旷日持久的教育竞争中与东部地区的差距越拉越大，因此，国家应该进一步加大对中西部人口流出地区教育投资的力度。更重要的是，经济的发展需要高素质的人才，在我国现阶段劳动力供应人数逐渐减少和中西部人口向东部流动趋势据以形成的格局下，劳动力素质的提升是保证我国经济持续健康发展的必然选择。因此，教育投资体制改革不应仅局限于消除地区间教育投资不均衡，而是应该进一步重视和保证作为劳动力资源的输出地的教育投资，甚至提高输出地教育投资的标准，提高劳动力素质。
　　
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