国外养老保险基金信托法律制度分析及借鉴

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【题目】中国养老保险基金信托制度完善探究 
【绪论】国内养老保险基金信托法立法研究绪论 
【第一章】养老保险基金信托的理论解析 
【第二章】我国养老保险基金信托法律制度面临的问题与原因 
【第三章】国外养老保险基金信托法律制度分析及借鉴 
【第四章】完善我国养老保险基金信托法的建议 
【结论/参考文献】养老保险基金信托法制构建研究结论与参考文献

　　第三章 国外养老保险基金信托法律制度分析及借鉴

　　第一节 英国养老保险基金信托法律制度分析

　　英国作为信托制度的起源地，并且也是养老金制度实施较早的国家之一，在养老保险基金信托制度上有其鲜明的特色。近几年，随着老龄化问题的逐渐加重和财政压力难以削减，英国政府对通过养老保险基金信托进行投资运营的重视程度进一步提升：

　　第一，在养老保险基金信托的管理上，将养老保险基金交由专门的养老保险基金会负责。并由养老保险基金会为了信托利益最大化来确定基金的管理人、投资人和保管人，为了达到多样化投资的目的，养老保险基金会也可以选择多个具有不同特长的投资人进行投资管理。由于养老保险基金会具有独立法人地位，并且在内部机构设置上建制了会员大会、董事会、理事会和监事会等一整套运作班子。①在此管理模式下，养老保险基金会既是受托人，接受委托对养老保险基金进行投资和管理，也可以作为委托人，将养老保险基金委托给有关投资机构进行投资管理。

　　第二，在养老保险基金信托的投资范围上，英国养老保险基金信托投资的渠道主要有：虽然收益率较低但安全性能够得以保障的银行存款；以国家名义发行的、不存在违约风险的、收益有保障的国库券、特种债券等有价证券；以为企业筹集资金为目的、以一定的抵押品为担保、由公司发行的抵押证券；资金需求量较大、灵活性不强、但具有实体保障的以基础设施和房地产为主体的实物投资；英国养老保险基金投资范围虽然广泛，但股票依旧以其高达 75%的比例成为英国养老保险基金信托投资的第一主体，虽然股票的较高投资风险人尽皆知，但其高额的收益依旧吸引着无数的机构投资者。

　　第三，在养老保险基金信托的监管上，以政府监管为主、非政府监管为辅的多层次养老保险基金监管体系发挥着全方面、有深度、高力度的监管作用。政府作为英国养老保险基金信托的监管主体，其监管作用的发挥主要是依靠英国的养老保险基金监管局，通过采用定期与不定期评估基金资产状况的方式来预防和阻止受托人的不当行为、最大程度的保护养老金计划成员的利益、确保养老金计划的良性运行，并有权依照法律对相关违法主体予以直接处罚。①而非政府监管则和英国深厚的法制基础和长久的法治理念密切相连，使得英国社会各界有行使非政府监管的必要意识和积极行动。

　　第四，在养老保险基金信托投资的有关法律义务上，受托人应履行“谨慎投资义务”.受托人在进行养老保险基金信托投资的过程中，在行动上不仅要严格的依照信托文件中的约定和相关的法律规定，在心理上更应当多加考虑和小心谨慎。只要受托人在养老保险基金信托投资的过程中做到了上述要求，即使最后的实际结果并没有达到预期设定，也不是对该项义务的违反。反之，即使是最后的实际结果达到或超过预期的设定，但受托人在养老保险基金信托投资的过程中在行为和心理上存在违反该项义务的情形，即构成了对“谨慎投资义务”的违反，需要承担相应的责任。“谨慎投资义务”的设定是为了在养老保险基金信托投资的投资决策和投资管理的过程中，通过对受托人的行为和心理进行严格约束，来降低和消除侵害和危及养老保险基金的行为发生的可能性。②为了便于“谨慎投资义务”的法律适用，针对投资指向上的不同和固有风险程度上的差异，英国在其信托法中对“谨慎投资义务”设置了不同的判断标准：对于投资经验成熟的领域和投资风险较小的项目，受托人有权自行安排；对于缺乏投资经验的领域和投资的可能性风险较大的项目，必须向专家进行咨询之后，按照专家的咨询意见和建议进行投资安排；对于首次投资的领域和投资风险难以把握的项目，必须严格的分割投资资金，进行紧密把控的投资。

　　第五，在养老保险基金信托受托人的法律责任承担上，从刑事、民事和行政三方面进行了细致规定。受托人因其在养老保险基金信托投资过程中所占有的特殊地位和起到的重要作用，使其成为养老保险基金信托投资法律责任承担上的不二主体。在民事责任方面主要是规定了受托人在违反信托的忠实义务和谨慎投资义务时所要承担的责任，“违反忠实义务责任的成立以故意或过失为必要，且以实际损害为赔偿额，而违反谨慎投资义务责任的成立，则不以故意或过失为必要。”④受托人民事责任的承担主要是为了弥补损失，而对于行政责任的规定则是为了通过法律惩戒达到预防和教育的作用。在刑事责任的承担上，则是通过将侵占信托财产的行为纳入盗窃罪的范畴而加以刑法上的刑罚以制裁。

　　第二节 美国养老保险基金信托法律制度分析

　　美国作为当今全球最为发达的国家，拥有一整套在世界范围内比较成熟完备的养老保险体系，更有着健全完善、行之有效的养老保险基金信托法律体系。美国养老保险基金信托投资和法律体系的结合集中体现在：

　　第一，通过立法规定养老保险基金必须设立成信托形式。1974 年美国的《雇员退休收入安全法案》强制规定了养老保险基金必须设立成信托形式，在美国上至联邦政府下到各州政府的养老保险基金几乎全部都是以信托形式而存在的。①在美国，企业内部一般都设有专门负责管理本企业养老保险基金的管理机构，但因资本市场的高标准要求和企业内部的管理能力有限，只有为数不多的较大企业有能力进行自主投资运营，那些无力进行自主投资运营的企业会选择作为委托人而将其管理的养老保险基金委托给专业的市场投资机构进行运作。

　　第二，对谨慎投资义务进行了列举性规定。美国的法律在养老保险基金信托投资中同样强调受托人所负有的谨慎投资义务，为了便于实务中的法律适用，美国在《统一谨慎投资人法》列举了受托人须遵守的各项具体化谨慎投资义务的标准规定，明确了受托人在对养老保险基金进行投资运营时需考虑到的上至整体经济形势与金融环境，下至具体资产的投资等各方面的因素，并将受托人的投资运营行为是否严格遵守相关规定的具体要求来判断受托人是否履行了谨慎投资义务。

　　第三，明确养老保险基金信托监管机构和各自职责。美国养老保险基金信托的主要监管机构是信托理事会，监管的重点是内部管理行为，监管的方式是部门监督与社会监督相结合，监管的主要手段是提高基金管理的透明度，监管的基础是美国完善而强有力的法律体系。同时，为保障养老保险基金持有者的利益，由美国证券交易委员会对受托进行养老保险基金投资运营的各类机构的资质条件、组织形式、运营方式和日常行为进行严密的监督管理，要求投资机构严格履行定期披露制度，并通过处罚、吊销营业执照以及提起刑事诉讼等方式对投资机构的违法违规行为进行严厉惩处；①劳工部负责对养老金计划的参与企业信托行为的实施方案和定期报告进行监管，并对将养老保险基金交由投资机构进行投资的企业的信托行为进行规范，监督养老金计划的收益发放情况，必要时可由劳工部下属的联邦收益担保公司接管那些难以为继的养老金计划，并为原计划下的员工提供最基本的养老金待遇。

　　第三节 新加坡养老保险基金信托法律制度分析

　　新加坡的养老保险基金包含于新加坡的中央公积金制度体系中，这一制度的实施在短期内迅速地带动了新加坡养老和经济双重发展的经验引起了世界的广泛关注，不少发展中国家纷纷仿效：

　　第一，依靠政府主导。新加坡中央公积金制度以中央公积金局为核心进行高度集约化的市场参与和投资运作，作为政府机构部门的中央公积金局的职责主要是负责日常养老金的支付管理，这是其官方性质的体现；但在实际的运作中，中央公积金局更多的被认为是一个相对独立于官方的公积金运营机构，而作为独立机构的中央公积金局主要负责新加坡养老保险基金的投资管理计划的制定。②由于新加坡中央公积金局所具有的特殊性质，使其在养老保险基金信托及投资过程中只负责行政性事务，而将养老保险基金的市场投资和实际运营交由具有完全市场化投资机构身份的新加坡政府投资公司来操作，这种体系设计有效的分离了行政和市场，既确保了行政事务的进行有市场的依托，也使市场化的操作能够切实确保新加坡中央公积金即养老保险基金的保值增值。

　　第二，完善的立法与有力的监管。养老保险基金信托相关制度安排的确立，离不开立法层面上的健全与监管的高效有力。为此，新加坡在立法层面上通过制定《中央公积金法》明确了新加坡政府对于公积金制度运行的保护，并且在各个章节中对违反法律规范的行为及其处罚进行了详细的规定。③同时，为了保障公积金制度的良性运转和安全稳定，法律明确由新加坡政府作为养老金的最终担保主体，在公积金制度遭受风险而难以发放养老金时负有最终的担保偿还义务。在养老保险基金投资的监管上，根据《中央公积金法》的规定，新加坡劳工部只负责监管政策的制定而不参与具体的监管事务，日常监管事务完全并只由新加坡中央公积金局独立负责和承担，除审计机关外禁止一切政府其他部门对养老保险基金的管理进行干预。

　　第三，养老保险基金与市场联系紧密。新加坡的养老保险基金与其资本市场的紧密联系集中体现在：资本市场为养老保险基金提供投资产品选择，养老保险基金为资本市场提供长期稳定的资金来源。养老保险基金进入资本市场的根本目的就是通过市场实现养老保险基金的保值增值，而资本市场通过接受养老保险基金的进入纳入了大量的资本流，进一步增强了资本市场的活力。但由于养老保险基金所具有的社会福利性和政府背景，使其在进入资本市场时必须依照特定的程序、通过特殊的渠道，而新加坡作为全球发达市场的代表，在这方面的政府参与所产生的市场高效使其养老保险基金与市场的联系与发展颇具特色。

　　第四，高度注重信托责任。以受托人全面负责养老保险基金的管理和运营为制度基础和根本保障，以政府主导的市场化投资为保值增值的主要渠道，立法规范完善，各主体职能分工明确是新加坡的信托型经营养老保险基金模式之所以能够取得显着成效的基础所在。新加坡法律详尽规定了养老保险基金信托中受托人所负有的审慎注意义务，并要求受托人的一切财产管理行为都必须以受益人的利益为根本出发点，并且必须严格按照委托人意愿进行。

　　第五，独特的投资安排。新加坡的公积金按照中央公积金局的管理要求，大量的投资于新加坡政府特地发行的浮动利率债券，这种专门为公积金投资设置的债券并不存在任何市场报价，其利率的浮动与中央公积金局向其成员支付的利率同步调整。②因此，从本质上而言，新加坡中央公积金局的利息偿付和债务负担都是由新加坡政府通过该种债券最终承担。通过这样的投资安排，使得新加坡政府获得了大量的长期资金可用于交通设施、教育机构、公共住房、医疗机构等各类公共项目建设，并借助新加坡的国际金融中心地位，通过在国际资本市场配置基础设施资产，从而确保了公积金的高回报率。

　　第四节 智利养老保险基金信托法律制度分析

　　在人口老龄化形势和财政压力难以削减的情况下，“智利是世界第一个对传统现收现付制度进行根本性变革、建立以个人账户为基础的完全积累制模式养老金计划的国家。”①养老金制度的革新从根本上改变了智利养老保险基金投资运营的模式选择，使得智利养老保险基金信托制度得以迅速的发展壮大：

　　第一，注重立法规制。根据统计情况表明：智利养老保险基金信托投资改革的每一步都伴随相关立法的修改。在过去的 20 多年中，涉及到养老金改革与养老保险基金投资的立法修改有 40 项之多。②智利的养老保险基金作为主要的机构投资者通过与政府当局的密切联系主动参与并积极推动养老保险基金信托投资的立法进程，在不少的法律修订和出台的过程中都伴有养老保险基金行业的身影。

　　第二，专门的养老金管理公司。智利政府通过法律明确规定将养老保险基金信托投资交由专门负责养老金运作的民营性股份制的养老金管理公司负责，为了避免养老金管理公司在养老保险基金信托投资领域形成垄断寡头，智利政府将养老金个人账户委托给多个养老金管理公司进行管理，个人可以自由选择在众多的养老金管理公司之间进行账户转移。通过这一制度安排，使参保者作为委托人、养老金管理公司成为受托人，在两者之间建立了信托关系。而这一信托关系却具有独特的灵活性，这也是智利养老保险基金信托中的独特之处。

　　第三，及时调整投资范围和比例规定。在智利养老金制度改革之初，因为智利国内的资本市场尚不健全，为了保障养老保险基金的安全，最初的养老保险基金投资被严格的限定于银行存款和政府债券。随着智利养老金制度改革的不断深入和国内资本市场的不断发展，养老保险基金的可投资范围逐步扩大到股票、公司债券和国外市场。目前，定期和短期存款、抵押贷款、政府债券、企业债券、金融债券、商业票据、股票、基金、外国证券以及金融衍生产品等都已被纳入智利养老保险基金的投资范围之中，并且各类产品的最高投资比例限制也在不断放宽，得益于智利的养老保险基金投资范围之广泛和投资限度的放宽，智利的养老保险基金投资收益稳步上升。据统计，智利的养老保险基金投资“年均利润高达 15.8%”.

　　第四，资产分离和基金资本化。为了确保养老保险基金的安全、防止挪用和贪污现象的发生，智利法律规定由商业银行对养老金管理公司管理的养老金资产进行托管，以强制将养老金管理公司管理的养老保险基金与其自有资产相分离。基金资本化是指：“不将个人账户上的养老保险基金视为‘储备金',而是全部作为’资本‘在相关市场上进行投资，使其不断增值并获得尽可能高的投资收益。”①养老金管理公司按照投资计划中各类产品配置所占比例的不同，为参保成员提供了五种风险程度和收益预期各不相同的投资计划以供自由选择。

　　第五，对风险的预防与责任的承担。为了预防养老金管理公司在资本市场投资操作中可能面临的风险冲击而损害智利养老金参保者的利益，智利法律明确规定了政府须负有的监督、规范养老保险基金信托投资运营的具体职责，并明确要求政府应为养老保险基金投资的最低收益提供担保，以及在如养老金管理公司因资金短缺或难以为继而破产等特殊情况下对老年人的养老金待遇提供最低的基本保障。

　　第五节 国外养老保险基金信托法律制度借鉴

　　各国在养老保险基金信托上的制度和作法虽不完全相同，但依据其国内养老保险基金的具体情况和资本市场的发展形势而完善各国的养老保险基金信托法律体系确是显而易见：

　　第一，完善的养老保险基金信托立法体系。各国养老保险基金信托取得的显着成绩无不表明：依托于发达市场经济环境而制定的，并能够根据经济社会的发展适时修改和完善的高位阶、高效力、周密而详尽的系统化法律规范体系是养老保险基金信托及投资运营能够得以持续稳健快速发展的法制前提和强有力的国家保障。综观英国、美国、新加坡和智利的养老保险基金信托实践，不难看出通过法律法规对养老保险基金信托的相关领域进行规制是一个共同的选择。从国家立法层面，制定规范养老保险基金信托投资的基本法，详细规定养老保险基金信托投资需涉及到的参与主体、投资管理、监管体系和法律责任等各方面制度。英国的《养老保险法》、美国的《社会保障法》、新加坡的《中央公积金法》以及智利的《养老保险法》对确立各自国家的养老保险基金信托运营起到了基本法上的保障和推动作用。③而我国的社会保障立法体系相对滞后，事关养老保险基金信托和投资运营的法律更是寥寥无几。即使是已经面世的《基本养老保险基金投资管理办法》也只是为养老保险基金信托制度提供了一个大的骨架，在具体的实施细则和操作规范上还缺乏明确的指引。目前，养老保险基金信托制度的相关规定主要散落在各个行政法规和部门规章中，法律效力较低，法律条文分散，在实际的法律适用中往往起到的效果不尽如人意，也难以满足养老保险基金信托的实际需求。因此，我国应借鉴国外的成功经验，不断完善并及时修订养老保险基金信托相关制度体系的整体立法，通过严格的法律规范体系以规制指导养老保险基金信托及投资运营，确保养老保险基金信托投资运营有法可依。

　　第二，科学的多元化投资类别组合。如何兼顾基金安全与保值增值是各国在进行养老保险基金信托投资时所普遍面临的共同问题，当今世界上最大的养老保险基金--日本政府养老投资基金奉行保守投资策略，将其资产总额的近 60%用于国内债券投资。这一投资策略虽然保证了日本养老保险基金的安全，但由于其低迷的投资回报率所遭受到的越来越多的抨击，而不得不调整投资策略，进一步降低国内债券投资、加大股票的投资力度；①同日本一样，深处于老龄化社会之中的德国秉持相对谨慎的养老保险基金投资选择，为了保障养老保险基金的安全，德国法律对于养老保险基金投资股票、债券等金融产品的上限均有严格规定，而具有实体保障的基础设施建设及房地产业项目成为了德国养老保险基金投资的首选目标；②芬兰养老保险基金投资秉持安全盈利的原则，集中投资于股票、债券、房地产和对冲基金等投资产品，在投资业务的选择上法律规定必须兼顾风险最小化和利润最大化。此外，芬兰养老金只有 30%投资在国内项目上，70%投资在国外项目。

　　2008 年全球金融危机对资本市场所带来的毁灭性冲击极大的摧毁了股票、债券等传统投资对象的收益业绩，而风险相对较小并且收益稳定同时又拥有更多实体保障的基础设施建设项目越来越受到养老保险基金投资的亲睐。这一投资流向的转变，部分弥补了发达国家因财政困难所造成的公共事业资金缺口，也使得养老保险基金投资更加多样、获益途径进一步拓宽。各国对养老保险基金的投资都有着明确的法律规定并对具体的投资领域都有着或多或少的限制，但就目前的发展形势而言，各国养老保险基金的投资逐渐呈现出日益多元化的组合投资演进趋势。④我国应积极借鉴世界各国的养老保险基金信托投资经验，做出合理的多元化投资选择，重视养老保险基金在基础设施项目上的投资，实现养老保险基金与社会经济的互利共赢。

　　第三，高效严密的专业化监管体系。各国成功的养老保险基金信托投资经验都显示出：养老保险基金信托和投资运营的监督与管理是各国政府的应有职责，健全严密的养老保险基金信托投资监管体系是确保养老保险基金安全运营和投资收益的基本保障。①“徒法不足以自行”,仅仅拥有一套完备的养老保险基金信托投资立法体系还远远不够，更需要付诸实际的高效严密的监管来确保法律的推行。为此，各国在详尽细致的法律规范的基础上，对机构设置、基金使用、基金运营都采取严密的全方位、全流程的监督与管理。目前，虽因各国具体国情的差异，各国对养老保险基金的监管虽不完全一致，但在实施监管时，都坚持监管机构的独立地位，监管机构依照法律规定独立行使养老保险基金的监管权。在具体监管体系的设置上，大多数养老保险层次较为单一的国家都设有一个主管部门，如日本的厚生劳动省；②对于养老保险层次较多的国家，为了适应多层次的体系特点，可能会设置多个监管部门分工协作。例如：“美国的老年、遗属、残疾和医疗保险由联邦政府直接管理，铁路工人保险由联邦铁路工人保险局负责，联邦政府雇员保险则由联邦文官委员会管理。”③各国监管体系的设置体现出：在分权的国家，因养老金体系的分散和层次较多，多部门的分散监管模式是分权国家中最为典型的监管体系模式，而我国向来是大一统的中央集权国家，养老金体系的集中与统一是我国的基本国情，针对集中统一的养老金体系，采取集中统一的养老保险基金监管模式，无疑最符合我国的实际需要，也是集中与效率的基本要求。

　　第四，动态调整的现代化监管规则。在养老保险基金具体投资的监管上，传统的监管规则已经越来越难以适应不断变化的金融环境和迅速发展的养老金市场，各国的养老保险基金投资监管改革正在不断推进。

　　首先，面对审慎人原则下监管滞后、监管成本过高、监管机构市场敏感度偏低的问题，美国、澳大利亚等国家率先引入灵活适用的资本充足率、信息披露等风险防范机制；其次，通过提高对受托人资本实力的要求和业绩情况的限制，不断提高“审慎人”的标准，逐步放宽对养老保险基金投资机构的审批标准，通过引入竞争机制获取信托运营资格；最后，在实行严格数量限制监管规则的国家，随着近年来金融形势的迅猛变化，金融投资产品的市场前景走势的不明朗情况日益严重，严格数量限制监管规则下所进行的投资难以准确把握市场走向、做好高收益投资选择。因此，各国对于数量限制的程度正在不断的降低以适应市场操作需要。

　　从长久发展形势看，审慎人原则和数量限制规则呈现出不断借鉴融合、监管规则上正从数量限制规则向审慎人原则相过渡。相对于国际社会的主流发展趋势，在监管规则的革新上，我国还没有投入应有的足够重视，长期以来我国对于养老保险基金投资的监管实行完全的严格数量限制，虽然这一监管规则在实践中也起到了不错的效果，但随着我国市场改革的不断深入和国际间市场联系程度的不断提升，金融产品形式更加多样、市场操作频次和难度不断增加，我们也应逐步向审慎人原则过渡。