完善我国养老保险基金信托法的建议

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【题目】中国养老保险基金信托制度完善探究 
【绪论】国内养老保险基金信托法立法研究绪论 
【第一章】养老保险基金信托的理论解析 
【第二章】我国养老保险基金信托法律制度面临的问题与原因 
【第三章】国外养老保险基金信托法律制度分析及借鉴 
【第四章】完善我国养老保险基金信托法的建议 
【结论/参考文献】养老保险基金信托法制构建研究结论与参考文献

　　第四章 完善我国养老保险基金信托法律制度的建议

　　第一节 健全养老保险基金信托法律体系

　　一、制定专门的养老保险基金信托投资运营法

　　根据对各国长期的实践运作进行研究，笔者发现，起源于英美法系并带有浓厚的普通法系法原理色彩的信托理论，在法理论上与大陆法系存在着难以调和的冲突。绝大多数的大陆法系国家虽已认识到了信托制度的积极性和经济促进作用，并通过信托法的制定接受了信托制度，但鉴于移植而来的信托制度想要真正的全面融入于本国的法律体系中还需一个任重道远的过程。①尤其是对于我国这样一个信托法刚刚起步的国家，虽然已经认识到信托在养老保险基金投资运营中的优势，但要做到能够充分运用法律手段推进养老保险基金信托投资运营，还有很长的路要走。

　　笔者认为，信托理念在我国还没有得到根本的积淀，更需要强有力的立法来保障养老保险基金信托的顺利推进。从国际经验看，新加坡 1953 年的《中央公积金法》、美国 1974 年的《雇员退休收入安全法案》、智利 1980 年的《养老保险法》以及英国 1995 年的《养老保险法》对确立各自国家的养老保险基金信托投资运营起到了根本性的确定和法律保障及实践推动作用。

　　从我国目前情况看，缺乏立法设计的养老保险基金入市，好比豪掷千金进行赌博。涉及到几千亿元的养老保险基金，其通过信托进入资本市场开展投资运营，仅仅依靠作为我国众多行政规章之一的《基本养老保险基金投资管理办法》是远远不够的。③所以，笔者建议，应当由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会通过国家立法程序制定一部专门的养老保险基金信托投资运营法律--《养老保险基金投资法》将《基本养老保险基金投资管理办法》和《社会保险法》、《信托法》、《合同法》、《证券投资基金法》、《劳动法》等法律法规和国务院有关规定中涉及到养老保险基金信托投资运营的法律条款相结合，来详细规范和统一指导我国的养老保险基金信托投资的开展，并当有配套的制度保障来确保制定出来的《养老保险基金投资法》的贯彻与落实。

　　二、明确养老保险基金受托运营主体

　　笔者通过研究发现，在养老保险基金信托运营主体的选择上：委托人选择唯一的受托人而交付全部的养老保险基金予其以运营的“集中受托模式”在养老保险基金信托的规模效应的形成上具有显着优势，集中受托便于集中监管，但也会造成垄断、影响运营效率；而委托人通过选择多个受托人接收养老保险基金的“分散受托模式”可以在若干受托人之间形成充分的相互竞争，借以提高基金运营效率，但分散受托也增加了监管的压力。①在国务院印发的《基本养老保险基金投资管理办法》中，对基本养老保险基金投资运营的委托作了明确规定：“由省、自治区、直辖市人民政府作为养老基金委托投资的委托人，将投资运营的养老基金归集到省级社会保障基金财政专户，委托给国家设立、国务院授权的养老基金管理机构进行运营管理。”

　　很显然，我国选择了“集中受托模式”.并且，在 2015 年 8 月 28 日的国务院关于养老保险基金投资政策的吹风会上，初步确定了现阶段“全国社保基金理事会”的养老保险基金信托中的受托主体地位。

　　笔者认为，全国社会保障基金理事会是我国在本世纪初为应对老龄化社会而专门建立起来的战略储备性养老保险基金运营机构，其资金主要来源于财政和国资划拨资金，而基本养老保险基金在资金来源、性质、用途等方面与全国社保基金有很大不同。③同时，从国际经验来看，多数国家不会将所有行业、所有区域的养老保险基金全部委托给一家机构管理，以达到分散风险并形成相互竞争的关系。试想，既然国务院对养老保险基金受托人仅仅规定了是“国家设立、国务院授权的养老基金管理机构”,并未明确指示并限制只能由全国社保基金理事会充当受托人，那么又怎么能排除新建一个独立于全国社保基金理事会的机构来担任养老保险基金的受托人呢。毕竟全国社保基金已是具有万亿规模的投资巨无霸，并且其实际投资能力也让人怀疑，如果再加上数万亿的养老保险基金规模不仅会带来垄断损害市场自由和效率，更容易引发公众对养老保险基金整体安全和投资收益的担忧与不安。所以，笔者建议，可以仿照新加坡劳工部下属的中央公积金局模式，在人力资源和社会保障部之下再设一副部级的具有官方性质但半独立的单位，比如“养老保险基金管理局”,用企业化方式管理运营养老保险基金，可能会是更为适宜的选择。

　　三、规定最低投资收益率并健全风险防控等机制

　　今年出台的《基本养老保险基金投资管理办法》与此前粤鲁两省的养老保险基金信托投资试点的做法与经验相比，并未就委托投资运营的最低收益率作出规定，这无疑是制度层面上对养老保险基金安全保护的欠缺和对委托方权益的重视程度的不足。实践表明，由受托方向委托方承诺养老保险基金信托投资的最低收益率不仅有助于加强养老保险基金信托投资的规范性、确保养老保险基金的安全，也有利于进一步保障委托方的权益、增强社会各界对养老保险基金信托投资的信心。

　　所以，笔者建议，应当根据我国当前市场走向和养老金制度的实际需求，就养老保险基金信托投资运营的最低收益率做出规定：当实际收益率低于承诺的最低收益率时，按最低收益率确定委托投资收益率，差额部分由受托方负担；当实际收益率高于承诺的最低收益率时，对超额的收益划归委托方。

　　笔者认为，风险准备金是国际上所普遍采取的预防养老保险基金进入资本市场进行投资运营所面临的不确定风险的基本方法。《基本养老保险基金投资管理办法》中将我国风险准备金提取的来源分为两部分即“受托机构按照养老基金年度净收益的 1%提取风险准备金，余额达到养老基金资产净值 5%时可不再提取。”和“投资管理机构从当期收取的管理费中，提取 20%作为风险准备金。”②对于受托机构提取的风险准备金规定了明确的上限，而对于投资管理机构的提取并没有规定上限，但投资机构的风险准备金不可能无限制提取。③所以，笔者建议，对于投资管理机构提取风险准备金也应当规定明确的上限，以规范实际运营过程中的风险准备金提取工作。同时，就风险准备金的使用以及养老保险基金因投资运营过程中发生的亏损弥补还应当根据责任主体和亏损原因的不同而区别对待。

　　四、完善养老保险基金信托相关主体的法律责任

　　关于养老保险基金信托法律责任的承担，应以受托人为核心主体、以“谨慎人原则”为中心设定。④只要养老保险基金受托人在管理运营过程中违反谨慎投资的义务，无论最后结果获利与否，都应承担相应的法律责任。笔者认为，应从民事、刑事和行政三个方面来设置受托人的法律责任：在民事责任的追究上应当区分故意和过失等不同的情形，并应以受托人的行为造成了实际损害为必备要件，在责任的承担上应当区别对待受托人的违约责任和其应承担的侵权赔偿责任。

　　民事责任的承担主要是为了对委托人所遭受到的损害进行补偿，而行政责任的设立则是为了对受托人的违法行为进行惩罚，以取得教育和警示作用。因此，在行政责任上，对受托人进行罚款以及受托人养老保险基金受托资格的取消是两种最主要的责任承担方式。

　　倘若受托人在处理信托事务过程出现了对信托财产的侵占、挪用或盗窃而触犯了刑法的规定，根据其涉及到的具体罪名如：盗窃罪、侵占罪、贪污罪、挪用公款罪等承担相应的刑事责任。通过完善法律上对受托人的民事、刑事和行政法律责任的规定，进一步增强法律的教育和指引作用，促进养老金信托投资机构的行为自律，并通过法律责任的追究充分体现法律的惩戒和警示作用，将养老保险基金信托机构的行为严格的规制在法律允许的范围之内。同时，在完善受托人的法律责任之外，对养老保险基金信托投资运营过程中其他参加者的法律责任的规定也需要进一步的立法明确，尤其是对于养老保险基金信托投资运营监管机构及其人员的渎职、贪腐等法律责任进行追究，对委托人的不合理投资指示和投资干涉行为的责任进行追究，对资本市场中的商业主体存在的恶意破坏养老保险基金信托投资的行为以及各方主体串通的损害养老保险基金信托投资利益的行为进行追究。

　　第二节 保障养老保险基金信托制度运转

　　一、确保养老保险基金的归集用以充实信托资金

　　笔者认为，在我国当前的实际情况下，养老保险基金想要进入市场进行投资运营，首先面临的就是养老保险基金资金的收集和整合问题，“能拿出钱来进行投资运营”是第一步。虽然《基本养老保险基金投资管理办法》规定由养老保险基金的委托人，亦即各省级政府或其社保部门制定养老保险基金归集办法，将投资运营的养老保险基金归集到省级社会保障基金财政专户。③但想要将养老保险基金归集到省级社保却面临着不小的困难，最根本的问题就是在于目前我国基本养老保险基金统筹的层次比较低，绝大部分地区还是停留在市县统筹阶段。

　　笔者发现，在现行社会保险制度下，因统筹层次较低，养老保险基金的管理与使用并不集中，绝大部分的养老保险基金多散落在各市级甚至县级政府。分散保管在几千多个各级独立行政部门中，导致了基金使用的混乱和效率的低下。有些地区养老保险基金从征缴拨付到使用，其内部账目从未公开，同时各地区政府为了发展经济，而将地方账户上的养老保险基金通过银行借贷给当地企业发展地方经济，也是常见的现象，种种因素导致外界难以得知养老保险基金的真实情况。笔者综合当前学界的主流观点和实践的验证发现，养老保险基金资金的征集与养老保险基金的统筹层次有着紧密的联系。将养老保险基金的统筹层次上移，改变现有的停留在县级层次的统筹格局，打破地方政府各自为政的乱局，将下沉在各市、县的养老保险基金上解至省级层面，将更有利于养老保险基金的资金归集。

　　研究发现，因我国地区间经济社会发展的差异明显，各地养老保险基金运行中发展不平衡的现象普遍存在，有的地区收不抵支甚至明显亏空，有的地区收大于支以至积累过多，但就整体而言情况还是不容乐观。①比如经济发达的广东省，因就业机会较多能够吸引到大量的劳动力输入，带来更多的缴费人员使得广东省成为目前我国各地区中养老保险基金结余最多的省份，在 2014 年底其养老保险基金结余高达5128 亿元。而东三省大多属于老工业基地，受制于历史上国有企业数量庞大和改制影响，加之东三省年轻劳动力的大量外流带来的缴费人员的减少，使得东三省现有的养老保险基金面临着对支付国企退休职工养老金的巨大压力。笔者认为，当前养老保险基金的省级统收统支在全国的绝大部分省级行政区还仅停留在制度层面，县、市级统筹的现有格局使得养老保险基金的归集需要大量过程和较长时间。想要建立集中的投资管理制度必然要打破现有的养老保险统筹层次太低带来的桎梏，通畅养老保险基金的归集之路，为养老保险基金的投资运营提供充足的资金。

　　二、改革资本市场环境以适宜养老保险基金投资

　　笔者通过对各国的养老保险基金信托投资经验的研究发现，养老保险基金的信托投资之所以能够取得优异的业绩，不仅是养老金制度本身改革的推动，更与其国内健康稳定富有活力的资本市场环境密切关联，同时资本市场为迎接养老保险基金入市所采取的配套改革措施也是功不可没。②笔者认为，对于我国这样一个资本市场发展时间较短、市场整体情况还略有欠缺的国家，想要迎接规模如此庞大的养老保险基金入市，资本市场的改革和市场环境的整治是尤为必要的。

　　在经历了上世纪末的东南亚金融危机的波及后，我国对资本市场的监管进一步加强，市场化运行机制改革进一步得到推进。我国资本市场的发展虽然在总体上呈现出稳定增长的态势，但依旧存在较大波动的风险。

　　因此，在宏观上，我们应继续努力去推进资本市场改革迈向前进，从而为养老保险基金投资提供一个稳定的资本市场环境。在具体领域上，风险评估、托管等作为金融市场不可或缺的关键因素，其现代化程度的高低将直接影响到进入资本市场的养老保险基金的整体运转。而我国当前在关乎到养老保险基金方面的基础设施上的现代化水平和国际主流国家相比还有不小的差距。结合国际社会在完善金融市场基础设施方面的经验，我们有必要通过专业管理机构提升金融交易系统，并通过风险评级制度的完善，将风险评级扩展到养老保险基金投资所涉及到的相关投资产品。在可采取的措施上，通过对国有企业进行改革将企业的融资从政府财政转向资本市场，进一步刺激资本市场的交易活力，提升资本市场的交易质量。一直以来我国政府都在推进国有企业的私有化以适应市场经济的发展需要，对许多各种规模的国有企业进行了私有化改革。这一次我们更应借助养老金入市的契机，进一步推进国有企业私有化改革，在此过程中积极引进养老保险基金进行参与，吸引其向这些国有企业集中投资。

　　三、做出科学合理的养老保险基金优化投资方案

　　笔者通过对各国的养老保险基金具体投资进行分析，发现并不是所有的养老保险基金投资都会进入股市，在美国能够进入股市的养老保险基金是非强制性的 401K计划。而与中国的基本养老保险基金相类似的“联邦老年、遗属和伤残人保险信托基金”依据美国《社会保障法》的规定，只能投资“美国政府对于本金和利息均予以担保的、孽息型证券。”②即只能投资联邦政府为社保基金发行的特种国债。美国“联邦老年、遗属和伤残人保险信托基金”一贯奉行保守谨慎的投资策略，其全部资产均为特种国债和公债有价证券，而根本不进入股市，得益于此在近 30 年内，“联邦老年、遗属和伤残人保险信托基金”顺利度过了包括 2008 年金融危机在内的多次金融浩劫，历年结余从 1985 年的 420 亿美元增加到 2014 年初的 27640 亿美元，增长了 65 倍。成熟稳健的市场环境是养老保险基金投资股票的必备前提，但中国股市的发展程度远远落后于美国并伴有极大的震荡风险。据统计：“在 1990-2014年这 24 年间，上证指数有 8 年涨幅超过 50%,有 4 年跌幅超过 20%;而在 1900-2014 年这 114 年间，美国道琼斯指数涨幅超过 50%的只有 2 年，跌幅超过 20%的只有 10 年。”

　　并且，中国股票市场明显是一个投机市场，而不是一个成熟的投资市场。但从国务院颁发的《基本养老保险基金投资管理办法》来看，养老保险基金进入股市已是必然。笔者认为，即使养老保险基金进入股市已是大势所趋，但也必须限制和谨慎进入，折衷的选择就是允许进入股市，但应当进一步降低进入股市的比例，毕竟中国的股市充满了动荡和不确定性。

　　通过购买资本市场中的各类金融产品来间接投资于基础设施项目是传统上养老保险基金机构投资者投资基础设施领域的一般做法，但因大盘走势对上市公司所发债券的影响，选择非上市的基础设施项目以分散风险，并将其视为一个独立的资产类别来增加投资选择的多元性，越来越受到投资者的认可。②基础设施项目虽然期限较长、流动性较差、变现能力一般，但也恰恰符合养老保险基金的长期性特征。同时，相对于债券市场，投资基础设施项目所带来的收益更高，并且波动性也低于债券市场。研究发现，无论是发达国家还是发展中国家，养老保险基金投资于基础设施建设领域正日益受到重视。我国《基本养老保险基金投资管理办法》第三十五条：

　　“国家重大工程和重大项目建设，养老基金可以通过适当方式参与投资。”第三十七条第四项：“投资国家重大项目和重点企业股权的比例，累计不得高于养老基金资产净值的 20%.”③而在我国重大工程和重大项目建设的主体是基础设施建设，这表明我国对养老保险基金投资基础设施建设予以了肯定，但从立法态度上看养老保险基金投资基础设施建设并没有得到应有的足够重视，毕竟在我国这样一个项目建设众多，所需资金数额庞大的国家，养老保险基金大力投资基础设施建设不仅为项目建设提供了充足的资金，有利于民生的改善，也使养老保险基金找到一条更为安全的投资途径。④所以，笔者建议，我国应视基础设施建设项目为一独立的投资类别，设置明确的投资比例（15%较为适合），并通过直接投资基础设施建设项目来实现资产的配置与目标的完成。

　　第三节 加强养老保险基金信托投资监管

　　一、采取集中监管模式并建立专门的监管机构

　　“集中监管模式”和“分散监管模式”是当前国际上在养老保险基金投资监管职权的配给和具体监管机构设置上所采取的两种主要的模式选择。①集中监管模式下，对养老保险基金信托投资的监管交于专门的独立机构负责，监管权力集中不得分散。集中监管模式的优势在于，易于对养老保险基金信托投资进行全方位、全流程、多领域的集中监管，但弊端在于集中监管会因监管主体的惰政和失误而影响到整个养老保险基金投资整体，同时监管权力的过于集中也容易形成“监管暴力”.在分散监管模式下，一般并不特意设立一独立的监管机构来负责养老保险基金信托投资的监管，而是根据养老保险基金信托投资所处于的步骤和领域的不同，将养老保险基金信托投资的监管权力分别配属于现有的相应管理部门，监管主体较多、监管权力较为分散的特点分散了集中监管所带来的监管压力的集中，同时可在各监管主体之间形成相互监督和比较，但分散监管对各监管主体之间的合作程度和信息共享提出了较高要求，如果缺乏合作与信息共享，分散监管模式只会带来“监管冗政”.

　　笔者发现，在养老保险基金信托投资的监管模式上，我国所选择的是“分散监管模式”,证监会、银监会、保监会、人民银行、财政部、人社部等机构都有权在各自的业务领域和职权范围内对养老保险基金信托投资进行不同程度地监管。③笔者认为，我国应改变在养老保险基金信托投资监管上现有的“分散监管模式”和“多头监管”的体制及现状，采取“集中监管模式”.我国可以考虑在人力资源和社会保障部编制之下设立专门的“养老保险基金监管局”,通过立法将养老保险基金信托投资的监管职权集中赋予该机构，确保该机构独立对养老保险基金信托投资运营进行全方位、全流程的监督和管理，并配以相应的执法权和处罚权；此外，通过建立集中的养老保险基金信托投资运营网上跟踪系统，并结合年度审查和专项检查，对养老保险基金信托投资运营的整体情况和发展变化形势进行调查和把控，也是加强养老保险基金信托投资监管的有效手段。

　　二、适时调整养老保险基金信托投资监管规制

　　笔者发现，在养老保险基金具体投资的监管上，英、美等发达国家一般采用“审慎人原则”.①而多数的发展中国家因为养老保险基金信托投资刚刚起步、资本市场尚不发达、监管体系未经考验，多倾向于“数量限制监管规则”.②在各国养老保险基金信托投资的实际过程中，因面对的资本市场整体环境的不断变化和所采取的投资操作的不断调整，各国对养老保险基金信托投资的监管也进行了深入调整和不断改进，两种监管原则相互借鉴不断融合。③根据国际社会的主流走向，在养老保险基金信托投资的监管模式上总体呈现出逐步由“数量限制监管规则”向“审慎人原则”过渡的发展趋势。

　　笔者认为，长期以来我国在养老保险基金信托投资的实际监管中严格地适用着“数量限制监管规则”,对养老保险基金可投资的项目及投资比例都做了严格限制，虽说这一监管规则的适用很好地规范了我国养老保险基金在资本市场中的投资操作行为，有效地保障了我国养老保险基金投资的整体安全性，也是目前我国的资本市场环境下的较为合适的选择。但这一监管规则格式化太强、灵活性不足、适用过于死板，导致在该模式下的养老保险基金投资难以根据资本市场整体环境的变化及时作出反应，也的确是不容忽视的问题。

　　在未来，随着我国资本市场进一步成长完善、养老保险基金投资操作经验的不断成熟，养老保险基金信托运营的复杂程度不断增加、与资本市场的联系将会更加紧密，养老保险基金信托投资的具体操作行为必将会随着资本市场整体环境的发展走向而急剧变化，这些都将导致对于养老保险基金信托投资的监管成本的提升和监管压力的加大。从上文的养老保险基金投资监管的国际经验和监管规则的发展趋势来看，我国在相关法律制度的选择上应当具有前瞻性。笔者建议，我国在养老保险基金信托投资的监管原则的确立上，应根据资本市场环境和养老保险基金信托投资运营的实际发展成熟情况，有计划、有步骤的逐渐放宽“数量限制监管规则”中对养老保险基金信托投资项目类别和投资额度的限制，将实践验证出来的合适投资项目的限制放宽，通过不断的放宽限制，实现向“审慎人原则”的过渡。

　　三、推进审计监督和社会监督发挥应有作用

　　笔者认为，由于养老保险基金信托投资运营所涉及的内容多样、程序复杂、涉及面较广、参与方较多，并且养老保险基金信托投资运营的实际结果和每个公民的日常生活尤其是对老年人的基本生活有着直接的影响。因此，仅仅依靠行政监管是远远不够的、也是不应该的，在专门机构进行行政监管的同时，审计监督的作用要得到进一步的发挥、社会监督的氛围应当形成并发挥应有的积极作用。①笔者建议，首先，由国家审计机关定期对养老保险基金信托投资运营中的养老保险基金财产变更情况、相应投资流向和具体投资收益等方方面面进行严格的、专业的、全面的、科学的审计，为行政监管和社会监督提供客观全面的信息反馈；其次，通过修改法律，完善关于养老保险基金信托投资运营信息披露制度的法律、法规和具体制度，为公众的监督提供相应的基础信息，同时通过对养老保险基金信托投资运营信息的披露，也可有效防止受托人的违法操作行为的发生带来的养老保险基金信托利益的损害；②再次，加强社会监督制度建设，在社会媒介、专家学者参与监督的同时，还应当加快推进精算师、资产评估机构和风险评级公司等市场中介机构的参与；最后，还应当在全社会营造良好的信托氛围，加强养老保险基金信托法律知识的普及和养老保险基金信托投资理念的培养，使得民众了解养老保险基金信托、关注养老保险基金投资，从而促进民众自觉地对养老保险基金信托投资运营进行有效的社会监督。