第二章 政府社会性管制和劳动保障监察之间的关系 .
政府管制制度是现阶段西方政治经济学领域中最为热门的话题之一，其产生和发展打破了西方国家“公权力”介入“私权利”的壁垒，为政府介入相关市场提供了正当性基础。劳动保障监察制度作为政府社会性管制代表制度，其设立的目的就在于通过管制职能和执行机构的设定，规范劳动力市场的运行。但是就我国实际情况而言，劳动保障监察更多是作为行政手段存在，其实质是依靠“公权力”来管理劳动力市场。这样一来，我国的劳动保障监察制度就与“管制”之间产生了本质上的差异，为本文提供了研究的空间。因此“政府管制”、“政府社会性管制”、“劳动保障监察”作为文章研究的核心，理顺三者之间的应然关系于文章而言是重中之重。
第一节 相关概念的界定
概念的界定是关系的起点，为进一步探究三者之间的内在关系，探究核心概念的本质含义是十分必要的。
一、政府管制和政府社会性管制的界定
现有的研究中关于政府管制概念的研究，主要涉及以下三个词汇：“管制”、“规制”与“监管”.“监管”是政府部门的惯称，而在学术研究领域主要是前两个词汇频繁交替的出现在各种法学和非法学的研究文献中，并且应用的学科领域十分广泛。无论是经济学、社会学还是法学界都对政府干预市场的行为做了大量的研究，但是却没有一个统一的定义，可见其概念界定的困难程度。笔者研究生期间虽对政府管制领域有所涉猎，但是不敢妄自菲薄，因此本文关于基本概念的界定，更多的是在前人研究成果的基础上进行总结，以理顺本文的行文结构。
（一）政府管制的界定
1.词源选择。
政府职能一直处在不停的发展和变换之中，由最开始强制性的行政管理职能到监督引导职能，不同内涵的词语出现并被赋予特定的表述职责来反馈发展的印记。从“administer”至“regulation”,隐藏在词汇背后的是不同的理论研究和实践活动，因此在对某一种政府职能进行界定时，作为承担表达责任的载体--词汇的选择就显得十分的重要。在我国，无论是“管制”还是“规制”,其均来自于对“regulations”一词翻译的确认。有的学者认为“管制”和“规制”只是翻译上的异同，并无本质上的差别①。但是有的学者则认为两者不可混淆使用，因为这两个词语并非完全等同②。相较而言，笔者更为认同第二种观点。
无论是哪一门学科的发展，作为学科奠基的基本概念，其文字载体应是明确且具有指向性的，“规制”和“管制”的指向性存在差别，因此不能混淆使用。在现代汉语词典中，“规制”是指“规则；制度”;管制则是“强制管理”或“强制性的管理”.两者词义之间的差别在于行为的“强制性”与否，因此两者作为学科基本概念代表词汇，其选择渗透出了政府行政职能的走向：即究竟是弱化政府管理角色，凭借规则制度引导市场的运行，还是通过强制管理的方式介入市场运行，从而达到规范市场的目的？
笔者认为为后者，原因有三。首先，虽然“强制管制”透露出传统行政职权的意味，被视为“大政府”的体现，但是无法否认是管制这一行为其之所以具有有效调节市场的能力，基本立足点就在于管制机构具有“强制权”,如有没有强制性，管制无疑为空中楼阁，只有指导意义没有现实意义。其次，“强制”并不一定意味着“大政府”.通过政府管制的发展史不难看出，管制制度的确立来自于法律的规定，管制制度的运行同样借助法律的规范。而法律这种带有“强制”属性的规范文件，通过授予管制机构权限的方式来引导、规范市场的运行是再合理不过了。最后，“规制”一词强调“规则；制度”,这种表述虽在某种程度上强调了法律制度的地位，但是忽略管制体系中担任重要角色--管制机构的作用，未免有失偏颇。鉴于以上三点，笔者选择采用“管制”来作为政府管制权的核心词源，以更好的诠释政府管制权的核心内涵。
2.政府管制概念的界定。
国内外的学者都曾对政府管制进行过定义，日本经济法学家金泽良雄将其定义为：在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正和改善市场机制的内在问题为目的，公共机构干预和干涉经济主体活动的行为，这种干预既可以积极也可消极，既可是强权性也可是非强制性。③美国经济学家丹尼尔·F·史博普认为管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或者特殊行为。④日本产业经济学家植益草认为管制（译文为“规制”）为依据一定规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。⑤我国劳动法学家王全兴教授认为规制分为狭义和广义。广义的规制分为市场规制和宏观调控，狭义的规制则是主体以治理市场失灵为己任。包括市场的准入和退出等。①我国行政法学者茅铭晨教授认为管制是有权主体依据法律授权为追求经济效益和社会效益的帕累托最优以及社会公平和正义，对特定领域进行调节、干预、监管的行政行为。②我国产业经济学学家王俊豪教授则将管制界定为具有法律地位的、相对独立的管制者，依照一定的法规对被管制者所采取的一系列行政管理和监督行为。③以上学者都从不同的侧面对管制的概念进行了界定。金泽良雄强调了管制的目的--矫正和改善市场机制的内在问题；史博普对管制的运行过程进行了叙述--管制政策由特定行政机构制定并执行；植益草对管制的相对方进行了界定--特定个人或者组织；王全兴教授对管制的内涵进行了界定--在广义和狭义上进行区分；茅铭晨教授强调了法律对于管制的重要性--需要依靠法律授权；王俊豪教授则强调了管制主体的特征--具有独立性。笔者在归纳以上学者理论的基础上，尝试将管制的“面目”复原，应主要包含以下六个方面：
1）管制的主体--特定的具有法律授权的政府机构；2）管制主体的特征--具有（相对）独立性；3）管制的目的--改善市场失灵，维护公共利益；4）管制的领域--经济、社会等特定的领域；5）管制的相对方--特定领域的个人或者组织；6）管制的内涵--宏观处见于宏观调控，微观处见于市场规制。
因此，笔者尝试将“政府管制”定义为：经过法律授权的相对独立的政府机构，为改善特定市场失灵的状态，通过行使宏观调控和市场规制的权力，对宏观经济的运行秩序和市场主体的行为进行干预、调节和监管，从而维护社会公共利益的行为。
（二）政府社会性管制的界定。
政府管制和政府社会性管制在概念上并非同时出现，政府管制起源于19世纪，但是直到1988年社会性管制的概念才开始正式确立。最早对社会性管制进行定义的是日本经济学家植草益，他认为政府社会性管制是“以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防治灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制”.④因此政府社会性管制即为以保护环境安全、消费者权益、劳动者安全卫生和健康等特定社会公众利益为目的的管制。
二、劳动保障监察的界定
（一）劳动保障监察的概念
现有研究中关于劳动保障监察主要是采用“劳动（保障）监察”或者“劳动（保障）监察制度”的字样，笔者根据我国法律规定中出现的词汇--劳动保障监察--来进行概念的界定。通过分析劳动保障监察制度的功能和意义，来阐释该定义的内涵。
1.制度的意义--均衡劳资地位
关于劳资关系以及政府在劳动力市场上所应承担的角色，不同的理论学说有不同的观点。在西方历史上，十八、九世纪自由资本主义时期，宣扬“自由市场”的古典自由主义学说占据主流地位。该学说认为自由市场经济强调的是意思自治、等价交换、私权神圣和契约自由。因此作为自由市场的交易双方，只要遵守市场交易规则，在平等的基础上进行协商，那么交易的结果就是合理的，劳动力市场亦是如此。政府应在其中承担“守夜人”的角色，不主动通过政府行为限制市场竞争。劳动力的支付对价完全由市场中的供求关系决定。①这种忽略劳资双方实质不平等的思想，曾在一定时期内牢牢占据主流地位。这种思想虽然使得资本主义得到了一定的发展，但是随着该进程的日益加深，劳资冲突暴露的日益明显，双方之间的矛盾也日益激化。
十九世纪末，一种全新的思想体系出现。马克思敏锐的指出资本主义的本质属性，指出雇佣过程实际上就是资本家剥削工人剩余价值的过程。由于资本家掌握着生产资料的所有权，所以劳动者若不交换劳动力，则无法得到利用，双方之间的地位差异就此形成。“大量的人被强制地同自己的生产资料分离，被当作不受法律保护的无产者抛向劳动市场”②。在此之后，资本家为了获得更多的剩余价值，会通过增加绝对剩余价值或相对剩余价值的方法来压榨劳动力。因资本家控制有限的生产资料，所以随着资本规模的进一步增加，劳动力的依赖性会越来越大，陷入恶性循环。其结果就是这些“无产者”只能无奈作为资本家追求生产价值和剩余价值统一过程中的“牺牲者”.劳资双方在实质上的不平等的地位在上述过程中一览无余。
二十世纪三四十年代，政府仅担负领导职能的管理思想开始退出历史舞台，以凯恩斯主义为代表的政府干预的理论学说被逐步运用到政府管理中。该学说强调政府对于社会经济运行的调控功能，反对对经济的自由放任，主张政府对经济进行干预。国家通过扩大政府支出，实行财政赤字政策和税收政策的方式鼓励资本家进行投资，并实行社会保障等一系列的福利政策，扩大就业。这一轮改革的结果确定了政府对劳动关系干预的重要性，虽然干预程度和领域仍需要进一步的确定，但是干预行为的实施已是必然。
结合以上理论，回归至劳动保障监察制度不难发现，政府之所以需要管制劳动力市场的原因在于劳动关系双方实质地位的不平等，这种不平等所产生的矛盾会随着经济的发展而进一步加深，因此劳动保障监察存在的意义就在于--均衡劳资力量。劳动是每个公民的义务，劳动关系是绝大多数人一生中所必然面对的社会关系之一。因此这一看似双方之间的关系因适用主体的普遍性实则已经成为涉及公共利益的重要社会关系，所以政府出面进行干预具有其合理性。加之劳资双方存在先天的不平等性，不管是个别劳动者还是劳动者群体，相较于资方而言，力量都是薄弱的。“劳动立法需要通过授权劳动行政机关相应的监察权和执法权，以国家公权力为后盾，运用行政执法、管理等手段介入劳资双方订立与履行劳动合同的过程中，维护劳动者的合法权益，使处于弱势地位的劳动者能够因此而获得与用工者相抗衡的力量”①。
2.制度的功能--预防劳资冲突
“资本和劳动的关系，是我们现代全部社会体系所依以转动的轴心。”②劳动力使用过程中劳方和资方所形成的社会和经济关系是最基本的社会关系之一。虽然在我国由于意识形态和历史原因，对劳资的冲突性避而不谈，但无可否认的是用人单位和劳动者的对抗性和冲突性实则由来已久。由其是在经济转型阶段，劳资双方因社会治理模式、资本运营模式、现代管理模式和劳方诉求等多重因素的综合影响，双方之间的冲突会进一步升级。
首先，劳资双方的根本利益诉求存在着天然的对立。资本的本质属性在于追求利润的最大化，而劳动者由于自身生存的诉求，追求的是工资报酬的最大化，这两种目标的实现无可避免的会产生冲突。其次，劳资地位不平等。作为生产资料的掌握者，资方相对于劳动力要素的占有者--劳动者而言，无疑拥有更大的话语权和决策权，加之现阶段工会组织力量薄弱，资强劳弱，双方实际地位不平等的现象十分明显。
以上两个前提的存在，加之双方之间信息不对称，使得劳方和资方在劳动力市场上进行博弈时策略选择的倾向性十分明显。资方通常会出于利益最大化的考量，在谈判结果可承受的范围内最小化己方利益输出，在谈判过程中寻找不伤及双方关系的底线条件。而且由于资方在谈判时占据有利条件，这会增加资方采用事前机会主义行为的风险，借由信息优势采用隐藏工作条件的关键信息来获取更有利的谈判结果。同样的劳动者出于劳动力效用最大化的追求，在出卖劳动力使用权后，也会采取消极怠工的方式增加自身的“福利”,把效益减少的风险转嫁给协同工作的团队成员。这样就会造成劳资冲突的加剧。①。
针对以上问题，劳动保障监察制度提出了自己的解法--通过制度设置，使得劳资冲突可以被预防。首先，在劳动力市场，公权力对私权利的干预体现了契约正义的要求。由于劳资双方实际地位的不平等，若一味强调契约自由，则最后造成的结果一定是契约的非正义性。正是基于此劳动法律确定了各项劳动力市场运行的基准规则来修正因契约自由带来的后果。其次，劳动保障监察机构作为政府对劳动力市场进行管制的职能履行机构，可以依据相关制度事前监察劳动合同的缔约、执行和解除阶段，并对结果进行修正。即劳动保障监察机构通过对劳动关系运行过程的监督来修正劳动关系运行过程，从而预防劳资纠纷的发生。②。
3.制度的目的--保护劳动者合法权益
关于此目的应该从权力产生原因、执法内容、执法目的三个维度来理解。首先，工业革命前期的那种以破坏劳动者自身健康权以及危及下一代劳动者健康和生存权的劳资模式已经被证实是危害整个社会发展的。虽然在我国，劳资双方的对抗性被忽略，但是无可否认的是劳方相对于资方而言，仍属于“弱势群体”,因此促进该项权力产生时的关键因素仍旧存在。所以政府应该通过管制的手段介入劳动力市场，以法律授权的方式，使特定机关履行劳动保障监察的职权，以稳定劳动力市场。
其次，从执法内容来看。劳动保障监察制度是“法定专门机关代表国家对用人单位遵守劳动保障法律法规依法进行检查、纠正、出发的一项法律制度”③，涉及劳资关系、工资、工时、职业卫生安全、就业保障等相关领域。因此执法的内容主要是监督用人单位对劳动基准法等劳动法律的遵守情况。其根本的目的就在于保护劳动者的合法权益，以防止因劳资力量不对等而发生劳动者权益受损的事件。
最后，从执法目的来看。虽然劳动保障监察的执法内容大多针对的是用人单位，但是最终的目的在于建立稳定和谐的劳资关系，以便劳资双方获得更好的发展。从这个层面上来讲，劳动保障监察虽然在表面上似乎妨碍了用人单位自主用人的权利，但是从长远来看超过相关法律规定的权利必会不利于企业的长久发展。
综上，笔者在此尝试定义：劳动保障监察是指专门的机关根据有关法律法规的授权，以保障劳动者合法权益、构建和谐稳定的劳动关系为目的，对劳动力市场进行的管制。
通过以上的概念界定不难发现，政府社会性管制和劳动保障监察在概念和制度上存在上下位的关系，其内生性联系是天然存在的，这种内生性的联系在两者的演化史上也可以得到印证。
