政府劳动保障监察制度的演化史

　　
　　一、政府社会性管制的产生和演化 .
　　
　　西方国家对于职业安全等社会性管制的关注最早起源于19世纪初，“马克思的《资本论》第1卷曾大量引用英国的工厂立法及工厂视察员报告，来说明工作场所的安全和卫生情况”①。虽然管制立法出现的较早（比如，1802年英国议会就通过了《学徒健康与道德法》，通过对学徒工作时间进行限定，对劳动力市场进行管制），但是由于政府困于“守夜人”的角色定位，所以没有相应的机构真正进行落实和监督，使得立法最终流于形式，社会性管制的发展进入“冬眠期”.19世纪末，市场经济开始发生重大变革，自然垄断产业和公共服务开始进入人们的视野，“格兰其案件”的出现使得现代管制制度的起源地--美国，开始逐渐建立起政府管制体系的雏形。19世纪末期的美国正处在经济发展变革的关键时期，经济发展的同时社会矛盾也快速激化。“格兰其案件”②发生后，最高法院在芒恩诉伊利诺伊州案件（Munnv Illinois）中确立了政府有权对涉及“公共利益”的商业行为进行管制的法律原则。
　　
　　随后在1887年4月15日，美国《州际商务法》（美国联邦层次上第一部针对经济性管制的法律）经批准生效，并根据该法律成立了的州际商务委员会（InterstateCommerce Commission,简称ICC）--美国成立的第一个联邦独立管制机构③。之后经济性管制的范围进一步扩大，20世纪30年代爆发的经济危机更是增强了针对自然垄断在内的各种经济性行为的政府管制，这次经济危机也使得政府管制的权力在罗斯福新政时期得到了史无前例的扩张，几乎涵盖了所有的产业部门，包括银行业、证券业、电信部门、民用航空部门等等。“此后管制的边界扩展到公共事业部门，甚至竞争部门。随着联邦贸易委员会对美孚石油公司、美国烟草公司、美国钢铁公司、IBM公司等反托拉斯的调查，大大扩展了管制的范围。从法律的角度，最高法院对经济管制下了更广泛的定义，认为即使在竞争性产业中，政府有权力采取任何政策以使产业符合公共利益，这就为管制彻底撕开了法律上壁垒”④。
　　
　　该壁垒的打破使得社会性管制的体系雏形得以建立--议会需以立法的形式确定管制的正当性，再通过独立的管制主体实施管制行为。不过，自20世纪70年代之后，西方各国对于政府的经济性管制开始逐步放开。纠其原因在于原有的政府管制制度产生了诸如腐败、效率低下以及资源浪费等诸多问题，因此开始了新一轮的政府管制制度的改革。①此次管理体制改革的目的是“打破垄断、引入竞争、提高效率”.以美国为例，其改革主要体现在两个方面：
　　
　　一是放松经济性监管；二是引入激励性监管的理念和工具。1976年，美国国会通过了《铁路复兴和改革管制法》，这一法律的出台是放松对运输市场管制的重要一步。之后出台的《斯塔格斯法》，进一步限制了州际商业委员会对运价的管制权。
　　
　　随后放松管制的运动蔓延到了航空运输领域、电信领域等其他产业部门。特别是在电信领域，从1971年的SCC判决②到1984年对AT&T公司的拆分方案③，这些判决在相当程度上解除了对电信业的管制。与此同时，日本、英国、德国等西欧国家都在电信、自来水等行业内进行管制体制的改革，实施放松的管制政策。本轮的改革进一步明确了管制主体的运行权限，管制制度的设计进一步优化完善。该轮改革对于日后社会性管制制度的设计具有十分重要的意义。
　　
　　20世纪70年代真正意义上的社会性管制开始确立，伴随着经济性管制的进一步放开，加之环境保护和食品安全等问题的不断涌现，社会性管制迅速崛起。政府在经济性管制进程中已经探索出的一系列较为体系化的管制实践--由专门的机构履行管制权的方式，被应用到实践之中。以美国为例，从1970年开始，美国出台了一系列社会性管制的法律，包括《清洁空气法修正案》、《职业安全和健康法》、《消费品安全法》等，并成立了与之相适应的管制机构，诸如美国环境保护署、职业安全与卫生管理局、消费品安全委员会等对环境保护、职业安全和食品质量等领域进行管制。在20世纪80年代中期，社会性管制的发展反超经济性管制，受其管制产业中的比例已经高于后者。“由于新的社会管制的发展和经济管制的放松，2005年美国管制综合的费用预算是经济管制相关的预算的5倍多”④。
　　
　　二、劳动保障监察制度的产生和演化 .
　　
　　（一）背景。
　　
　　劳动保障监察制度的演化也是随着政府社会性管制制度的推进一步步进行的。在资本主义发展的早期，古典经济学派的自由市场思想占据主流的观点。随着工业化革命进程的加深，劳动力被视为商品，进入“自由交易”的市场。自由市场中诸如“契约自由”的铁律因忽略了劳资双方巨大的实力差距，转而演变成对劳动者的单向束缚。在这个看似“自由的市场”上，劳动者唯一可能的自由就是“自由”的选择劳动力交易的对象，一旦到达契约签订阶段，则是资方“自由意志”的狂欢。
　　
　　以英国为例，政府最早授权“社会名流”劳动保障监察的权利，基于此英国被誉为劳动保障监察制度的发源地。但是该项制度的出现却是无数劳动者以损耗自身的健康和生命为代价争取的。在“自由意志”的支配下，政府几乎对劳动力市场完全放任，作为劳动力商品化的结果，劳动者不得不面临十分恶劣的工作环境，超长的工作时间以及完全透支生命的工作强度。虽然不公，但是工作是劳动者赖以生存的基本条件，加之劳资双方本身力量的悬殊，劳动者几乎没有讨价还价的能力，“工厂工人以‘营养不良、身体畸形和劳动力的丧失’为明显标志”①。随着这种现象的社会化程度日益提高，劳资之间的矛盾也暴露的更加明显，大规模的罢工事件此起彼伏。政府面对如此严重的社会现象，终于意识到这个“自由的市场”是以整个社会劳动力不可逆性的耗损为代价，因此不得不通过“干预”来改善这一情况。
　　
　　（二）起源。
　　
　　19世纪后，作为政府管制干预劳动力市场的手段，劳动保障监察正式由立法规范。如前所述，1802年，英国议会通过了《学徒健康与道德法》，该法对学徒的工作时间进行了限定，现代劳动立法便起源于此。后续虽有相关法律陆续出台，但是由于该法律的监督职责是赋予自愿性委员会，没有强制执行，实施的效果并不理想。所以1833年起政府任命了四位“社会名流”担任监察员，负责劳动领域的监管，主要是针对当时严重超过工时的用工情况进行监督。②1844年，英国政府将任命的监察员纳入公务员序列，这是现代劳动保障监察制度的开端。政府通过任命劳动监察员，将其纳入国家公务员队伍，赋予劳动保障监察权，加强了对劳动领域的监督和管理。
　　
　　19世纪末期，英国政府设立了助理监察员岗位，将他们安排为辅助协调工作的公务人员。虽然与庞大的劳动力市场相比，当时的监察力量杯水车薪，但是确是现代劳动保障监察制度确立的标志。同一时期，大洋的彼岸也在经历着相似的变革。虽然美国在西进运动中扩大了领土的板块，但是伴随着综合实力提升的是南北矛盾的不断加深。经历南北内战后，奴隶制被废除，劳资双方的拉剧伴随着资本主义的发展日渐激烈，因此各个联邦政府不得不出台劳动保障监察的法律法规，缓解劳资矛盾。随后，英国等15个欧洲国家的代表齐聚柏林，通过了第一批国际劳工标准。与会国家声明政府对于每一项劳动法律的实施均应由一定数量的受雇于政府、独立于雇主和劳工之外的劳动监察员来进行监督。在国际贸易伙伴对于竞争公平性要求的情况，这份声明成为劳动保障监察制度推动的重要契机。
　　
　　（三）演化。
　　
　　劳动保障制度的诞生和推进，在一定程度上是“契约自由”和“契约正义”碰撞的过程。无需任何理论描述，资本主义的发展史已经清清楚楚的描绘出盲目“自由”的后果。资方在逐利性的内在推动下，会通过损害劳动者权益的方式，侵犯劳动者的核心利益。在绝对强势的资本面前，政府的不作为其实是对资本“嗜血性”的放逐，其行为进一步加强了资本的强势地位，使得劳动力对其依赖性越来越高。
　　
　　两者力量的悬殊使得强调契约自由、意思自治的“自由市场”在劳工面前成为了一道伪命题。资本的逐利性和劳工的生存权在这道伪命题里，发生了激烈的碰撞。这些碰撞伴随着人权意识和其内涵的不断发展推动着劳动立法的不断完善，同时劳动保障监察制度也在不断演进。第二次世界大战前，国际劳工组织的劳动保障监察规定仅以建议书的形式体现。之后，便通过了《工商业劳工检查公约》和《非本部领土检查公约》；加上1978年通过的《劳动行政管理公约》和1981年通过的《关于职业安全和健康公约》，明显可见的是各国对劳动保障监察制度的重视程度日益加深。①而现阶段，劳动保障监察正在呈现新的发展趋势：
　　
　　首先，劳动保障监察的使命表述正在逐步细化。之前劳动保障的使命描述大多是抽象的，但该表述正在逐渐细化。原因在于虽然劳动保障监察机构的基本职能脉络已经十分清晰而明确，但是真正的践行者却一直对该制度应取得的理想效果进行探究。这种探究的结果表现即为不同的国家都在通过细化表述的方式来明确界定监察的宗旨。
　　
　　其次，劳动保障监察的职能定位正在逐步改变。由于技术条件、客户人群等一系列因素，预防虽然一直作为劳动保障监察机构的主要职能之一，但是很多时候力所不逮。现阶段由于各方面因素的影响，各方都在探索一种新的关系体系，以更好的发挥劳动保障监察机构的预防职能。
　　
　　最后，劳动保障监察的角色定位逐步明晰。不论是作为独立的社会警察，还是政府行政管理的一环。各国都在积极寻找劳动保障机构的角色定位，并为此完善相关制度，以更好的发挥该制度的作用。
　　
　　通过对比政府社会性管制和劳动保障监察的发展演化史不难发现，社会性管制实际上起始于对劳动力市场的监管。之后伴随着管制制度演化的进一步加深，劳动保障监察作为政府管制劳动力市场的手段也进一步成熟。因此，政府社会性管制作为劳动保障监察的上位概念，其理论指导意义应是毋庸置疑的。
　　
　　三、我国劳动保障监察制度的产生和演化 .
　　
　　我国关于劳动保障监察的立法始于1950年，其标志是政务院财经委员会发布的《关于各省、市人民政府劳动局与当地国营企业工作关系的决定》。该决定中规定了当时的劳动局有权监督检查国有企业执行劳动法规定的情况。
　　
　　1956年劳动保护制度初步建立，《工厂安全卫生规程》、《工人职员伤亡事故报告规程》、《建筑安装工程安全技术规程》相继出台，随后劳动保障监察制度便随着改革开放和经济发展进一步的完善。
　　
　　1982年国务院发布了《矿山安全监察条例》和《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，在这些特殊事项的监察被纳入劳动保障监察范围之内的同时，我国全面意义上的劳动保障监察制度正式确立。之后便在当时经济发展较为迅速的深圳珠海设立试点，使监察部门的职能从以前的仅针对就业、工资等方面，转变为对工资分配、社会保险、职业技能开发等全方位的监察。在取得较为成功的经验后，1993年劳动部发布《劳动监察规定》，对劳动安全卫生以外的劳动法律法规内容的监察作了规定，明确了劳动行政部门的监察职责。
　　
　　1994年，全国人大常委会颁布了《劳动法》，进一步明确了监察机构的监察职责。现阶段，我国现行有效的关于劳动保障监察的规定主要集中在以下法律文件：
　　
　　《劳动法》第十一章“监督检查”和第十二章“法律责任”对劳动保障监察的内容、方式和责任有所提及。《劳动合同法》的第六章和第七章、《就业促进法》第七章和第八章亦是如此。除此之外，2004年12月01日，国务院颁布的《劳动保障监察条例》正式实施，其主要内容包括总则，具体职责、实施和法律责任几个部分，是我国劳动保障监察部门在执法时所依据的最主要的法律依据。
　　
　　通过对比中西方的劳动保障监察制度发展史不难看出，两者在制度建立伊始所依赖的社会环境是截然不同的。在西方国家，政府管制手段的出现是为了打破立法者和行政机关对于市场失灵反应的无效性。管制打破了“私权至上”的金科玉律，实质是对传统三权的突破。因此作为政府社会性管制手段的一种，劳动保障监察制度设计和发展必然是按照前者普适性的规律和原则。但是在我国，劳动保障监察制度自诞生之日起即作为“公权力”的一种形式对劳动力市场进行“管理”,因此行政色彩浓厚并延续至今，这也是现在我国劳动保障监察问题频出的关键原因之一。