城镇化问题的制度根源

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　　【题目】新型城镇化发展相关制度创新探析
　　【第一章】影响我国新型城镇化制度的因素研究绪论
　　【第二章】新型城镇化相关问题概述
　　【3.1  3.2】当前城镇化存在的主要问题
　　【3.3】城镇化问题的制度根源
　　【4.1  4.2】创新城乡土地制度与城镇化融资机制
　　【4.3  4.4】构建政府与市场共同推动城镇化的发展机制
　　【第五章】创新新型城镇化的社会管理、生态制度
　　【结语/参考文献】我国新型城镇化建设问题研究结语与参考文献

　　3.3 城镇化问题的制度根源

　　3.3.1 土地制度的不完善。

　　我国城镇化为何走上了土地价值开发的道路，产生"要地不要人"的倾向，这与我国土地制度密切相关。

　　第一，土地有偿使用制度的确立拉开了土地资本化的序幕。改革开放以前，我国土地归全民所有，土地使用采用行政配置手段，根本不存在土地市场。1978年改革开放以后，市场观念日益深入人心，人们土地价值观念开始觉醒，"有偿、可转让、限期使用"的城市土地制度改革，成功将市场因素引入土地资源领域，从此拉开了地方政府以土地经营城镇化的序幕。1987 年深圳市建立了第一个土地使用权市场，率先试行土地使用权有偿出让和转让。1988 年《土地管理法》

　　规定，"国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让",至此，国有土地有偿使用进入法制化阶段。地方政府通过卖地获得的土地出让金逐步成为地方财政收入的重要来源，数据显示，1993 年到 2012 年土地出让金收入占政府财政收入的比例从 9.7%飙升到 36%,从此，地方政府逐步开启了卖地经营城镇化的进程，加快了土地城镇化速度。

　　第二，不完善的土地产权制度和土地征用制度，诱发了地方政府征地卖地的冲动。《宪法》规定："城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有",国有土地允许进行市场交易和非农建设，集体土地则不允许，但是"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农村集体土地实行征收或者征用".何为"集体所有",何为"公共利益",农民与集体土地的关系如何？法律没有明确规定。从农村土地产权制度来看，由于法律没有对农村"集体所有"的产权主体以及产权关系予以明确规定，农村集体土地所有权主体严重虚位或易位，农民缺乏经营集体土地的权利，另一方面在现行制度安排下许多农村集体经济组织名存实亡，甚至蜕变为政府权力在农村的代理人，它们掌握着巨大的权力，常常打着集体的名号，侵害农民的土地权益，束缚农村土地发展，"集体所有"形成了农村"人人所有、人人有权、人人无权"的尴尬局面.正是因为法律没有明确规定农村集体所有的产权主体和产权关系，没有将农民的土地利益作为"任何人都不能侵犯"的财产权利予以法制化，才为地方政府强征、强占农村土地提供了法律漏洞，农民"被上楼""被拆迁"的现象才时有发生。

　　从征地制度来看，土地管理法规定"任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地","依法申请使用国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地",由于法律规定农地转非农建设，必须通过国家征用手段实现集体地权向国有地权的转化，这一规定实质内在赋予了政府在土地一级市场的垄断性权力，同时由于法律没有对"公共利益"进行明确规定，结果导致地方政府不管出于公益性事业的需要还是盈利性事业的需要，常常以"公共利益"为幌子，强制征收农村集体土地进行非农建设，严重侵犯了农民的土地权益。从征地补偿标准来看，《土地管理法》规定，土地补偿按被征用土地的原用途予以补偿，征地补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三部分。土地补偿费按照前三年平均年产的 6 到 10 倍计算，安置补偿费按照前三年平均年产的 4 到 6 倍计算，地上附着物和青苗的补偿费则按各个地方的标准进行补偿。有数据统计在实际征收过程中，许多地方的补偿费农民个体只占到 10%-15%,地方政府则占到 60%-70%,补偿费基本无法保障失地农民的生活，而政府因征地获得的土地出让金已然成为了地方的"第二财政",如此庞大的土地财政收入，极大的刺激了地方政府大规模征地。鉴于某些地方政府征地补偿标准过低，一些农民开始运用法律手段维护自己的权利，但是最高法院司法解释明确规定，"集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理",农民维权无望，完全处于弱势地位。

　　土地有偿使用制度的确立，赋予了土地"资本"的价值，不完善的土地征用制度从"法理"上赋予了地方政府在土地一级市场的垄断性权力，不完整的产权为地方征地提高了法律漏洞，也导致农民无权维护自己的土地权益，地方政府大规模、无限制征地才成为可能。

　　3.3.2 户籍制度的制约。

　　现阶段，我国存在的农民工"就业在城市、户籍在农村，劳力在城市、家属在农村，收入在城市、积累在农村，生活在城市、根基在农村"的"半城镇化"现象，很大程度是"得益于"我国城乡二元户籍制度。我国户籍制度经过多次变革最终实现户口信息登记、人口管理功能向人口管理与福利分配功能异化，户籍制度更大的"作用"是在就业、教育、住房等社会公共服务的提供上实行城乡有差别的福利政策，严格限制农村人口流向城市，在城乡之间构筑了一道坚不可摧的坚强壁垒，严重阻碍了我国城镇化进程。

　　第一，户籍制度阻碍了城镇化过程中生产要素的自由流动。我国户籍制度通过划分人口为农村人口与城市人口，并依据户口实行城乡有差别福利政策，形成我国城乡二元社会并固化我国城乡二元结构。在城乡二元的户籍制度下，由于各种福利政策向城市倾斜，城市户口享有较高水平的公共服务，户口含金量明显高于农村户口，城市人口不愿与进城务工人员分享城市公共服务资源，对于城市管理者而言，由于农民市民化势必加大对城镇基础设施以及公共服务（产品）的需求，将对地方财政造成极大压力，他们也不愿意吸纳大量的农民转为市民。在这种双层考虑之下，许多城市通过户籍制度的种种制度安排，如不公平的就业制度、不公平的社会福利制度把农民工排斥在城市公共服务资源配置体系之外，设置较高的城市落户门槛，严格阻碍了劳动力，由农村流向城市，内地流向沿海，小城镇流到大城市，使得劳动力没有得到充分利用，从而成为制约我国城镇化发展的障碍。

　　第二，户籍制度异化为福利分配工具，导致进城务工农民与城市居民权利不平等。由于我国户籍制度人为地把人分为农村人和城市人，城乡实行有差别的福利政策，并通过"世袭"方式使得社会结构固化，在城镇化进程中这种福利差别严重凸显了城镇化发展中公民权利的不公，这种不公在进城务工农民身上达到极致。目前我国城市居民的住房保障、就业保障、工伤、失业、社会保障几乎完善，但是对于进城务工农民而言，尽管依据当前城镇化率统计路径，在城市居住半年以上的进城务工农民纳入了我国城镇人口的计算范围，但他们在城市依然得不到与城市居民同等的福利待遇，既无法享受廉租房、住房公积金等住房保障，也无法完整享受到失业、工伤保险，而且城市就业处处受限。由于大部分进城务工农民"被征地"被迫放弃农村土地权益，农民工遭遇城乡权力双层失衡的尴尬处境。

　　户籍制度到底对农民在城市生活有多大影响？以农民工在城市就业为例，农民工仅仅因为是农村户籍而在求职过程中不能享有与其条件相等或相近的城市求职者平等的薪酬待遇、培训、升职现象屡见不鲜。有学者对农民工因户籍而遭受的薪酬待遇进行了实证分析，结果表明城乡户籍对城乡工人工资差异的影响分别达到 20%~30%、66.9%、76%,尽管测算结果不尽相同，但是从这些数据中我们可以看出，户籍制度造成了多么严重的城乡不公。

　　3.3.3 社会公共服务制度的滞后近年来，随着城镇化建设的持续快速推进，我国各级政府纷纷加大了对社会公共服务的投入力度，逐步形成了科教文卫、社会保障全方位的社会公共服务体系，然而对比现阶段我国与世界其他国家社会公共服务的投入力度，我国政府公共服务投资力度不仅远远落后于发达国家，也低于世界平均水平，当前政府提供的社会公共服务总量远远不能满足城镇化过程中公共服务增长的需求，"上学难""看病贵""住不起房"依然是阻挡我国人民幸福生活的三座大山。

　　从公共教育投资来看，国际上通常用公共教育经费与国内生产总值的比例衡量一国对教育的投资力度，通常认为一国公共教育经费占国内生产总值的 4%是衡量教育投资的基准线。目前世界公共教育投资比例约为 7%,其中发达国家约为 9%,1993 年我国提出在 2000 年实现教育投资比例为 4%的目标，截止 2012年我国教育经费才占到GDP总值的4.28%,过去的十多年我国教育经费所占GDP比值平均保持 3.27%,我国教育投入水平远远落后于世界平均水平和发达国家，同时也落后其他一些亚洲国家。以印度为例，1995 年印度教育投入占比达到3.3%,2000 年达到了 4.1%,我国教育投入水平落后印度几近 12 年，1995 到 2004年这十年印度财政投入力度平均在 11.6%,远远高于我国 2.83%.

　　从社会保障支出来看，2013 年全国公共财政支出 139744 亿元，其中教育、科术、文体、医疗卫生、社会保障、就业、住房保障等公共服务支出占全年全国公共财政 66.9%,表面上这一比例比较可观，但是 2013 年全国公共财政支出仅占 GDP 总值（568845）的 24.6%,也就是说 2013 年我国用于公共服务支出只占全国 GDP 的 16.5%,而这一数据远远低于美国、法国等发达国家，这说明我国地方政府履行公共服务职能不到位、社会公共服务严重滞后。

　　3.3.4 财税制度的不合理。

　　当前城镇化过程中，现行财税制度的不合理主要表现在中央政府与地方政府事权财权的不匹配，中央财权上收事权下放，地方政府处于"心有余而力不足"的发展困境。1994 年分税制实施，收入稳定、巨大的税种被划为中央税和共享税，小而分散的税种归为地方税收，中央政府与地方政府财权得以重塑，地方政府的财政收入由改革前的 78%下降到此后的 50.6%左右，财政实力大大减弱，而中央政府的财政收入得到极大充盈，由改革前的 22%骤增至 49.4%.与此同时，由于中央政府与地方政府之间事权和责任划分不明确，地方政府作为城镇化建设的主体，承担了城镇化过程中绝大部分的城镇基础设施和公共服务（产品）的提供，伴随城镇化快速发展，大量农业人口转向城市，对地方政府提出更大的投资要求，根据建设部实际调研，一个农民工完全市民化所需增加公用设施配套费在2 万元-10 万元不等.面对如此巨额的农民市民化成本，地方政府在财权上移事权不变甚至隐性下移，财政支出压力不断增加，预算内收入增长不足的情况下，地方财政难免显得捉襟见肘，于是各地纷纷将目光聚焦于通过卖地获得预算外收入。而且分税制实施，土地出让金全部纳入地方预算，这无疑极大地激发了地方政府卖地的强大动力和冲劲。此外，由于城镇公共服务经费按户籍人数而定，地方政府自然没有"义务"、"动力"和财力为进城务工的农民提供养老、医疗、教育等社会公共服务，如此导致了我国城镇化过程中土地城镇化速度快于人口城镇化速度，农民市民化发展缓慢。

　　分税制的实施不仅导致城镇化过程中"要地不要人"的发展倾向，还导致城镇化过程中产生房地产泡沫现象，居民生活成本提高。分税制改革不仅缩减了地方财政实力，还加强了对地方的税费监督，地方在征税方面有所受限，以往通过降低企业税收进行招商引资获取增值税的手段已经不适应现实的发展，于是，各地纷纷采用协议出让方式，低价或零价供地给工业制造商以获得长期的税收收入；另一方面由于目前对商业或住宅用地的征收主要是营业税，房产税尚未形成，地方政府则通过招、拍等市场化形式，限制商业或住宅用地规模以最大化土地出让金，从而推高了全国房价导致出现"房地产泡沫"现象。

　　3.3.5 政绩考核制度的扭曲。

　　现行我国政府政绩考核制度是以 GDP 增长率、财政收入、吸引外资等为主要评价指标的自上而下的政绩考核体系,GDP 的增长率、经济发展水平与速度成为了评价政府官员政绩的最主要衡量标准。在这一政绩考核制度的"引导"下，地方官员在城镇化过程中的政府行为发生了严重扭曲，各地都偏向于城镇化过程中进行经济性建设，而忽视了社会公共服务与产品的提供以及城镇基础设施的建设。此外，由于基础性、公益性领域的基础设施建设周期长、资金回笼慢、成绩见效慢，提供社会公共服务和产品又需要巨额资金投入，许多地方官员发展民生事业显得动力不足、激情不够。相反更加倾向于在经济增长快速、政绩见效明显的市场性领域作为，积极介入市场调节范围之内进行招商引资活动，通过低价、零价或财政补贴的形式，协议出让土地，既可以向中央上缴可观的增值税和快速增加 GDP 增长来"彰显"地方政绩，又可以扩充地方经济实力、创造更多的就业机会，俘获百姓的支持和称赞，同时还可以不断进行城镇化建设，如此"一石二鸟"的计策，无形中营造了一种"政绩合法性"的发展环境，不断促使各地官员反复循环这一行为。整个过程中地方政府形成了一个完整"良性循环"系统，即地方为了彰显政绩，不断扩大用地规模，获得巨额土地出让金，将资金投入城镇化建设，政绩得以彰显。由此一个形成了地方政府征地、房地产开发、工业招商与城市发展相互嵌套完整、自我循环的闭路系统.

　　总而言之，城镇化是一个涉及社会各个方面伟大而复杂的系统工程，城镇化进程中问题的产生以及问题的解决，从来都不是单独的环节，我们必须从经济制度、政治制度、社会制度、生态制度等各个方面，从土地制度、户籍制度、社会公共服务制度、财税制度、政绩考核制度等方面全面系统的考察问题，才能彻底改变农民工"就业在城市、户籍在农村，劳力在城市、家属在农村，收入在城市、积累在农村，生活在城市、根基在农村"的"半城镇化"现象.