构建政府与市场共同推动城镇化的发展机制

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　　【题目】新型城镇化发展相关制度创新探析
　　【第一章】影响我国新型城镇化制度的因素研究绪论
　　【第二章】新型城镇化相关问题概述
　　【3.1  3.2】当前城镇化存在的主要问题
　　【3.3】城镇化问题的制度根源
　　【4.1  4.2】创新城乡土地制度与城镇化融资机制
　　【4.3  4.4】构建政府与市场共同推动城镇化的发展机制
　　【第五章】创新新型城镇化的社会管理、生态制度
　　【结语/参考文献】我国新型城镇化建设问题研究结语与参考文献

　　4.3 构建政府与市场共同推动城镇化的发展机制

　　总结以往国家城镇化发展经验，政府与市场的关系是城镇化进程中的核心问题，决定了城镇化的发展趋势。市场主导、政府补位形成了欧美城镇化模式；政府主导、市场调节形成了日韩城镇化模式；政府错位、市场失灵形成了拉美城镇化模式，实践证明，有效的政府管理和完善的市场机制是城镇化健康发展的保障。

　　正是由于我国传统城镇化过程中政府与市场关系失调，导致城镇化过程出现一些问题：政府职能越位与缺位，地方政府运用公权侵入市场调节领域，挤占市场竞争空间。城镇建设体制上，政府主导城镇化，政府治理一元化。因此，新型城镇化必须厘清新型城镇化建设中政府与市场的关系，充分发挥市场和政府在城镇化过程中的作用，构建政府与市场共推城镇化的发展机制。

　　4.3.1 正确处理政府与市场的关系。

　　城镇化作为市场主导、政府引导的自然发展、科学发展的过程，城镇化过程中正确处理政府与市场的关系，就是要在政府与市场的良性互动中，明晰市场在城镇化资源配置领域中的决定性地位，更好的发挥政府"守夜人"的作用。

　　（1）发挥市场在城镇化资源配置中的决定作用。

　　市场在资源配置领域发挥决定作用，首先必须要有规范的市场体系。具体来说要有全国统一的市场。即不存在市场分割，任何要素、产品、服务都能在全国统一的市场上自由流动；不存在市场歧视，各类市场竞争主体都能平等、自由、公平地参与市场竞争活动；不存在市场特殊，全国范围内地域之间、城乡之间市场体制和政策统一，不存在市场保护。其次，必须有公平、公正、透明的市场规则。所有市场主体都遵循权利平等、机会均等、公平交易、规则公平的原则，在这种公平竞争的市场体系下，经济主体能够自由进出市场，个人自由选择与消费，要素自由流动与集聚，市场交易完全遵循等价交换原则。

　　然而从现阶段我国城镇化建设实践来看，全国统一的市场善未完全形成，户籍制度在城乡之间筑起了一道坚不可破的城墙，严重阻碍了劳动力由农村流入城市、由内地流向沿海、由中小城镇流向大城市；各地财政税收制度和地区发展政策强化了地方利益，特别是城市利益，由此产生了严重的地方保护主义市场壁垒，阻碍了资本、技术在自由流动中实现高效配置。城乡实行的不均等社会公共服务制度，城市排斥农村、城市人排斥农村人，农村人口难以进入城市平等地参与市场竞争，市场歧视严重。为此，推进新型城镇化，发挥市场在资源配置中的决定作用，应该尊重市场经济规律和价值规律，运用市场的力量，实现人口、土地、资本等经济要素在产业、城乡之间实现自由流动与聚合，要避免政府公权侵入市场领域，与民争利、功利上位的现象，要保障不同经济主体平等参与城镇化建设，实现资源的最优配置。

　　（2）要求更好地发挥政府作用。

　　针对当前城镇化过程中市场存在的问题，要求更好地发挥政府作用，就是要改革以往计划经济体制下政府作为资源配置的主体为市场经济体制下资源配置的监管者。与此相应，政府必须着力推进两个方面的改革：一是城镇化建设过程中，政府要有"壮士断腕"的决心，向市场、向社会、向企业放权，自觉退出市场作用的领域，凡是市场机制能有效调节的经济活动，一律取消行政审批，充分允许资本、土地、劳动力、技术等生产要素自由进入市场，实现资源的优化配置。

　　二是政府要履行经济职能和社会管理职能，建设完善的市场体系，建立公平交易、公平竞争的市场规则，营造法治化的市场环境，加强市场监管，包括打破市场保护、市场歧视与市场垄断，城乡市场分割，推进全国统一的市场体系形成。三是积极培育各种社会组织，动员社会群体积极参与到城镇化建设的监督与服务工作之中，为城镇的发展、居民的生活提供更多的方便。

　　针对前面所述城镇化过程中市场存在的问题，政府具体则应该做到：改革户籍制度，通过合理设置落户门槛，充分实现人口的自由迁徙与流动；改革财税融资制度，通过拓展融资渠道，充分实现资本、土地等要素在城乡、地域之间自由流动，杜绝城镇化过程中地方政府靠卖地进行招商引资活动。改革社会公共服务领域，通过完善社会保障制度、异地升学制度，实现城乡社会公共服务均等化，消除社会歧视，实现农村人口自由、平等参与城镇化建设。

　　4.3.2 构建政府与市场共推城镇化的发展机制。

　　城镇化过程中构建政府与市场协同共进的发展机制，表明政府与市场并不是两个相互孤立的主体，政府作用机制要同市场机制衔接，政府配置公共资源同市场配置市场资源结合进行，共同推进我国城镇化健康发展。

　　（1）政府作用机制协同市场机制发挥作用，实现社会公共服务高效提供在社会公共服务方面，政府作用机制可以协同市场机制发挥作用，实现社会公共服务高效提供。城镇化建设过程中，政府作为唯一的社会公共服务提供者，难免会产生社会公共服务提供、基础设施滞后等问题，政府可以利用市场机制，有效吸引民营主体、民间资本参与社会公共服务（产品）的提供和基础设施的建设，采取向私人部门购买服务的方式，有效缓解当前社会公共服务、基础设施发展滞后的问题。例如当前我国社会公共服务特别是教育、住房保障难以满足群众的需要，政府可以采取市场化的方式，授权私人部门予以经营，政府对其进行监督与管理，向私营部门采取购买服务等方式。如城镇基础设施建设一般耗资巨大、建设周期长，政府可以通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城镇基础设施建设与运营。如在保护环境方面，政府也可以通过收取排污收费和排污权交易等市场化方式，倒逼企业主体环保生产，推进生态城镇化的建设。

　　（2）政府作用机制协同市场机制发挥作用，实现产业结构优化升级以人为核心的新型城镇化，要求改变过去过度依赖劳动力、土地的要素驱动向创新驱动发展模式转变，推动产业结构的优化升级，走低碳、高效、绿色的城镇化发展道路。因此，在推动城镇化发展实现结构调整的优化升级，需要政府和市场协同推动。一般来说，产业结构的优化升级是通过劳动力、资本、技术等生产要素在市场范围内实现自由流动与空间集聚，通过价值规律、市场竞争、价格等手段实现优胜劣汰，淘汰落后、过剩的产能，最终实现产业的优化升级。但是对我们这样的发展中大国来说，产业结构的调整不能只是依靠市场决定力量，还必须依靠国家的产业政策来科学引导。以我国的钢铁企业为例，城镇化建设毫无疑问急需大量的刚、铁进行基础设施建设等，但是从这些年我国钢铁企业的生产来看，部分处于亏损状态，如山东钢铁 2014 年亏损 13.98 亿，重庆钢铁 2014年亏损 24.99 亿元；酒钢宏兴 2014 年亏损 23.38 亿元。对于这类企业，不能把他们完全交由市场决定，需要国家进行政策引导、支持、鼓励。此外，城镇化建设中新兴产业、环保产业的发展也需要国家进行政策引导、支持、鼓励。

　　总之，新型城镇化建设，必须正确处理政府与市场的关系，须构建政府与市场协同共进的机制，凡市场失灵的地方，政府要积极主动到位，管住管好该管的事务；凡市场能发挥积极作用的，政府一定要向市场、向社会、向企业放权，真正实现政府"有形之手"与市场"无形之手"有机结合。

　　4.4 改革地方政府政绩考核制度

　　多年来，我们党和国家对建立科学的政绩考核制度进行了不懈的探索，也取得了较好的成绩，现有的政府绩效考核制度对于规范政府行为，转变政府职能，促进经济增长起到了很大的积极作用。但由于多方面的原因，当前政绩考核制度仍存在一些不足，如政绩考核指标不全面，政绩考核注重结果忽视过程，政绩考核公众参与不够等。因此，在新型城镇化建设背景下，必须从考核指标、考核主体以及责任追究机制等方面完善现行政绩考核制度。

　　4.4.1 建立综合、多元政绩考核体系。

　　（1）建立综合的政绩考核指标体系。

　　在现行政绩考核制度"引导"下，当前城镇化过程中地方政府注重经济发展而对民生事业重视不足，资源浪费与环境破坏等现象屡见不鲜。城镇化建设是一项涵盖经济建设、政治建设、文化建设、生态建设、社会管理等综合复杂的系统工程，改革政绩考核体系，就必须彻底改变过去唯 GDP 增长的经济考核体标，建立一个涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会管理与公共服务建设、生态文明建设的综合的政绩考核指标体系。

　　一是考核经济发展指标，如经济发展的速度、质量；人均 GDP 及增长率；地方财政收入及增长率；政府在科研、教育文化、医疗卫生的支出比重；城市基础设施建设、城市面貌的改善，如城乡道路交通状况、城乡供水、排水、用水系统的完善等等。二是考核政治发展指标，如人民群众对领导班子和干部队伍建设情况的满意程度；人民群众对党风廉政建设情况的满意程度；人民群众对政府履行职能的满意程度等。三是考核政府社会建设、文化建设指标，人是社会发展的主体也是社会发展的目的，城镇化建设必须关注生活在城市的人的状态，尤其是当前进城务农的农民工以及失地农民的生活状态，考核社会保障对他们的覆盖面和覆盖程度；考核他们接受技能培训的程度；考核他们的就业率和失业率；考核他们子女的受教育程度以及异地接受教育的现状；考核失地农民的生活现状以及抵抗征地群体事件爆发。四是考核生态环境指标即考核城市发展的要素投入成本，考核单位 GDP 的资源利用率（如土地利用率和容积率、水资源利用率）、单位 GDP 耗能、污染物排放率、环境污染程度、森林覆盖增长率、城镇建区绿化覆盖率及增长率等等。只有真正形成融经济指标、政治指标、社会指标、生态指标为一体的综合的政绩考核指，城镇化建设过程中政绩考核体系才能真正发挥正向导向作用。

　　（2）建立多元的政绩考核主体。

　　当前我国政府的政绩考核主要是上级政府对下级政府进行考核，考核方向单一、考核主体单一，结果往往容易导致下级政府用经济增长的数字和城市面貌改善这些易于量化、易于观察的指标来忽悠上级，致使考核缺乏客观性和科学性。

　　事实上，人民群众是地方政府行为的深刻感受着，人民群众对政府行为的满意度理应纳入地方政府政绩考核的范围，因此，地方政府政绩考核主体急需公众的积极参与。人民群众是一个内涵丰富的名词，它包含着社会不同身份、职业、年龄的群体，地方政府政绩考核必须接受来自社会各个群体的评价，在当前城镇化建设中，尤其需要进城务工农民、失地农民参与评价。因此，必须从社会不同群体中，按比例、合理选择一定人员参与地方政府政绩考核评价，探究形成科学、有效、民主的利益表达机制，让社会各个不同群体都能从自身实际状况出发，直接、有效表达个人诉求，理性评价政府行为，为政府官员政绩考核提供可行、可信的依据。目前国外如美国、加拿大就采取"标杆管理法"的考核办法，探索形成了由政府、媒体、社会公众、非政府组织和研究部门共同参与政绩考核体系，并且越来越注重借助第三方力量参与社会评估。

　　4.4.2 实行问责与激励机制。

　　（1）实行政绩考核问责机制。

　　《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》指出"给国家利益造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的，造成资源严重浪费的，造成生态严重破坏的，进行追究责任",这一规定对领导干部不作为或作为不当的行为予以警示，政绩考核实行责任醉酒，这是我们政绩体系改革方向所在，但是如何进行责任追究，这是我们不能回避的问题，根据《通知》给出的改革方向，笔者认为实行责任追究仍然需要对"恶劣影响","严重浪费","严重破坏"的"恶劣""严重"进行量化，从法律上规定具体什么程度的影响是恶劣，什么程度则是严重浪费和严重破坏，以防止个别官员钻制度漏洞和法律漏洞，以权寻租。以资源浪费为例，可以严格设置土地利用率、容积率的标准，超过某一标准则视为政府行为不当导致资源浪费。而对社会造成恶劣影响的则可以以现阶段群众征地上访事件的数量和以此造成的损失、伤亡程度为衡量标准，凡事件数量超过一定标准、伤亡程度超过一定标准，则可进行责任追究，只有衡量标准量化可行，责任追究有据可依、有法可依，责任追究才能真正发挥警示作用。

　　（2）实行政绩考核激励机制。

　　对于地方政府积极、务实推进城镇化建设，即城镇化建设过程中地方政府既注重经济发展的成果，又注重社会进步的程度；既注重城市的发展变化，又注重农村的发展变化；既注重城市硬环境的建设，又注重城市软环境的改善；既注重当前的发展，又注重发展的代际性和可持续性，中央将对地方予以考核奖励。如对地方官员给予升官任免或者改革中央与地方的财税体制，加大中央政府对地方政府城镇化建设的财政支持。以生态文明建设为例，凡地方政府积极推动生态文明建设，中央将出台相关措施，对地方政府的生态城镇化予以财政支持，为促进低碳生态城市发展模式的创新和实践营造良好的制度环境。