中国互联网金融监管的国际经验借鉴

　　第 4 章 中国互联网金融监管的国际经验借鉴

　　目前，虽然中国的互联网金融监管体系为适应互联网金融的发展而在不断进行完善和创新，但整体上监管仍滞后于互联网金融的实践发展。它山之石可以攻玉。国外一些国家的互联网金融起步较早，经过长期的摸索，形成了值得我们借鉴的较为完善的监管框架和措施。本章介绍了美国、英国以及澳大利亚、韩国、德国、法国、日本、印度、马来西亚等国家互联网金融监管措施，并总结出了有益于中国互联网金融监管和发展的相关启示。

　　4.1 美国互联网金融的监管措施。

　　4.1.1 第三方支付平台的监管措施。

　　在美国，第三方支付被视为货币转移业务，属于货币服务业务的一个种类，而作为第三方支付的主体，第三方支付机构被认定不是新型金融机构，因此，美国监管机构将原来的法律框架和监督制度进行适度延伸，对第三方支付机构实行监管。美国对第三方支付的监管奉行原则导向原则、最低限度原则、审慎监管原则、过程监管原则和权力分散原则，即强化监管的同时又支持创新。

　　（1）政府给予了第三方支付更大的发展和创新空间。1997 年，克林顿政府颁布了《全球电子商务纲要》，对包含支付程序的电子商务类活动提出了五项监管原则，并提出政府要避免对新兴的电子商务进行不恰当的行政干预。

　　（2）政府对第三方金融机构的相关活动进行了严格的监管。联邦政府为第三方支付在内的互联网支付量身定制了约束非银行机构的电子支付服务的《电子资金转移法》、明确电子资金转移中包括第三方支付机构在内的参与者权利与义务的 E 条例，以及 Z 条例和 D 条例等法律条款。同时，《统一货币服务法》规定第三方支付平台需取得专项业务经营许可，要在通过审批后才能取得执照，取得执照后还要履行登记、受监管及提交交易报告的义务。《统一货币服务法》还规定第三方支付机构必须保证客户资金安全；获得许可的机构每年必须登记一次；对不符合规定的企业，在特定条件下可以终止、撤销业务许可或要求其退出该业务领域。

　　4.1.2 P2P 网贷平台的监管措施。

　　美国 P2P 网贷行业的发展之所以被视为 P2P 行业的典范，主要得益于监管当局较早重视并介入了对 P2P 网贷的监管，以及注重对消费者权益的保护。美国将 P2P 网贷界定为证券经纪商，并为其设置了较高准入门槛。美国 P2P 网贷的监管主体--美国证券交易委员会（SEC）不仅要对 P2P 平台的发行说明书和相关材料进行审核，还要求 P2P 平台的注册文件和补充材料要涵盖经营状况、潜在风险、管理团队构成等多种信息。而且，美国还对 P2P 平台做出全面披露发行的收益权凭证和对应的借款信息，并及时持续更新信息的要求。同时，美国实行双层监管体系。P2P 网贷平台公司只有在美国证券交易委员会和特定的州政府都登记后，方可申请发售收益权凭证的营业许可。

　　值得注意的是，虽然 P2P 网贷的监管主体是美国证券交易委员会（SEC），但 P2P 网贷业务归根到底还是信贷业务，因此，美国的一般信贷业务监管主体--美联储和联邦储蓄保险公司（FDIC）也有权对其进行监管；而当 P2P 平台在法律上存在"不公平或欺骗性行为"时，联邦存款保险公司和联邦贸易委员会（FTC）虽然对 P2P 网贷没有明确的监管权，但此时也有对其制裁的权利；由于 P2P 网贷业务涉及金融消费，因此，美国消费者金融保护局（CFPB）也可以根据《多德--弗兰克法案》对 P2P 平台和放款人进行监管。这样，将形成一个以美国证券交易委员会为主要监管者，美联储和联邦储蓄保险公司、联邦存款保险公司和联邦贸易委员会以及美国消费者金融保护局共同参与、协同监管的监管局面。

　　4.1.3 众筹融资平台的监管措施。

　　美国于 2012 年颁布了促使众筹平台规范化发展的《创业企业融资法案》（Jumpstart Our Business StartupsAct），即《JOBS 法案》，该法案于 2012 年 4月 5 日正式生效，共分为 7 篇，其中第 3 篇被通称为"众筹法".在第 3 篇中，《JOBS 法案》针对《1933 年证券法案》中的第 4 条重新制定了豁免条款，规定"通过众筹模式在 12 个月内融资不超过 100 万美元的筹资人不受联邦证券法的监管。"同时，还豁免了众筹投资者数量，提高了公开发行的限制人数，将限制人数由原来的 300 人提高到了 1200 人。《JOBS 法案》有条件地肯定了不特定多数投资者可以通过互联网平台进行小额融资的合法性，从政策上给予了股权众筹融资肯定和支持。此外，《JOBS 法案》还做了许多有利于保护投资者的规定。

　　一方面，法案限制了单个投资者一年之内的投资额度，把投资者将承担的投资风险总额降到最低；同时，还做出了要求确保投资者享有一定期限内的反悔权、确保投资者的隐私得到切实保护等规定；另一方面，法案规定依据众筹条款进行融资的企业，必须向 SEC 和投资者公开其一定程度的财务信息和其他相关信息。此外，法案还新追加了募集投资的网站作为"集资门户"可以成为中介机构的条款，并对其进行了严格的规定。要求集资门户必须在 SEC 和自律监管机构进行登记注册；必须提供包括风险提示和投资者教育等在内的相关信息；必须采取相应的措施减少欺诈行为；不得提供投资建议；不得劝诱买卖网站内所提供的股票。

　　4.2 英国互联网金融监管措施。

　　4.2.1 第三方支付平台的监管措施。

　　（1）出台相关法律法规。在第三方支付的监管上，英国主要沿用了欧盟的监管标准。欧盟先后颁布了《电子签名框架指引》、《电子货币指引》、《电子货币机构指引》《、关于电子货币机构业务开办、经营与审慎监管的2000/46/EC指令》、《境内市场支付服务指令（2007/64/EC 指令）》和《关于电子货币机构业务开办、经营与审慎监管的 2009/1106/EC 指令》等多项法令。

　　（2）实行经营许可制。欧盟规定第三方支付平台须得到许可后才能开展相关业务，而且规定申请者的初始资金不得低于 35 万欧元，申请时还要向所在会员国的主管当局提交商业计划、内控证明、初始资金证明；经营过程中还要定期向成员国主管当局提交财务报表、审计报告等相关信息。

　　（3）对沉淀资金进行严格控制。第三方支付机构把资金划出方和资金收到方紧密地联系了起来，是二者之间的纽带，但由于资金划出和收到的时间并不一致，就出现了在第三方支付机构账户中暂时停留的沉淀资金。欧盟规定第三方支付平台在提供服务过程中形成的沉淀资金属于负债，沉淀资金的投资活动因此要受到限制和监管。

　　（4）重视对消费者权益的保护。在 1997 年发布的《增进消费者对电子支付手段的信心》通告中，欧盟指出监管机构要考虑欺诈和伪造的风险，必须制定产品说明和交易透明度、责任划分以及争议解决程序等信息指南，供电子货币发行人和使用者阅读，以此来提高电子支付的安全性，保护消费者的权益，维护消费者信心。

　　4.2.2 P2P 网贷平台的监管措施。

　　英国目前对 P2P 网贷实行的是政府监管和自律监管相互支撑的监管体系。

　　在政府监管层面，P2P 网贷虽起源于英国，但却长期缺少监管机构和法律的监管保护。2013 年 10 月 24 日，金融行为管理局（FCA）决定在 2014 年 4 月起正式监管 P2P 网贷平台，并于 2014 年 6 月发布了全球第一部较为规范的网络借贷平台监管法规--《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》，其中的"最低资金要求、客户资金管理、正义处置及补偿机制、信息披露制度以及定期报告制度"等条款是关于 P2P 网贷的规范性监管。

　　在自律监管层面，2011 年 8 月，Zopa、FundingCircle 和 RateSetter 三家英国最大的网络信贷机构成立了一个非官方、非营利性的行业协会和自律组织--英国 P2P 金融协会，主要负责制定规范性原则和技术性指标制定等工作。

　　2012 年 6 月，该协会出台了《P2P 金融平台操作指引》，对 P2P 金融协会成员的资格和条件做出了具体规定。主要包括公司应持有至少 10 万英镑以上的资本金、有恰当的信用和担负能力、恰当的反洗钱和反欺诈手段、确保公司有完备的章程以及 P2P 贷款平台操作和管理体系要规范等九条规定；在 2014 年 6 月，协会又出台了违约率的新计算标准，新计算标准对不良贷款、资本损失和资本违约等概念重新进行了界定，并开始实行违约状况的月度报告制度，这一新标准对英国 P2P 网贷行业的规范发展、风险防控以及市场竞争等都有重大意义。

　　4.2.3 众筹融资平台的监管措施。

　　在众筹平台，英国实行的是以政府为主要监管单位，行业自律组织进行辅助监管的监管体系。主要对股权众筹进行了有效的监管。股权众筹是指公司出让一定比例的股份，通过互联网平台寻找有意向出资的普通投资者入股公司，并使其拥有未来收益的融资模式。在 2014 年 6 月发布《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》之前，英国主要通过已有的监管框架对股权众筹进行监管，主要集中在中介机构的许可、发行人的监管和信息披露三个方面。2014 年颁布监管规则后，英国对股权众筹的监管进入一个新的阶段。

　　该规则对投资者进行了限制，要求只有高资产人群和高收入人群才能参与股权众筹的投资，同时，对投资 2 个以下众筹项目的投资人的投资额度也做出了不超过其净资产 10%的限制。此外，监管规则还要求众筹平台要对项目提供一定的信息说明。

　　在自律监管层面，2013 年 3 月，英国众多众筹平台联合成立了英国众筹协会，该协会根据 FCA 的监管要求和众筹运作机制出台了所有会员必须遵守的众筹运作规范，主要包括隔离原则、透明度原则、保密原则、所有权原则、冷静期机制、确切性原则、专业性原则、基础设施要求、监管合规性原则和投诉机制等 10 个基本规范。英国众筹平台完善的自律监管机制，是英国政府众筹平台监管的有利补充，对明确众筹平台的责任和义务、规范众筹行业发展和消费者保护有举足轻重的意义。

　　4.3 其他国家互联网金融监管措施。

　　4.3.1 第三方支付平台的监管措施。

　　澳大利亚对第三方支付平台的监管十分严格，所有第三方支付平台都要受到澳大利亚审慎监管局和证券与投资委员会的双重监管。第三方支付平台不仅需向澳大利亚审慎监管局申请"授权存款机构"牌照，同时还需向证券与投资委员会申请"金融服务机构"牌照，牌照许可制度较为严格。与英美的注册制或备案制模式不同，澳大利亚的两个机构在颁发牌照时会对申请者逐个进行审查，审查机制较为严格，但并不设置第三方支付平台的最低准入标准。在消费者保护方面，澳大利亚政府主要通过要求第三方支付平台积极主动报备并公开各种信息、加大监管力度和行业自律等方式实现。

　　韩国的第三方支付平台被视为"电子交易者",因此，韩国出台了针对"电子交易者"的《电子商务基本法》。在《电子商务基本法》中，韩国政府设置了电子商业政策委员会、韩国电子商业研究所和工业能源部电子商业服务中心等机构促进"电子交易者"即第三方支付平台的发展。该法律针对消费者信息、隐私保护和系统性安全做出了相关规定。第 13 条要求电子交易者在从事电子商业或相关服务时，如有收集个人信息的需要，需对信息被收集者说明收集目的，并妥善保护个人信息，对保护消费者的个人信息和隐私保护做了规范；第 14 条要求电子交易者要采取保护性措施，提高电子商业信息系统的安全，则是对保护信息系统性安全做出的规范。

　　4.3.2 P2P 网贷平台的监管措施。

　　在法国，P2P 行业机构的从业资格和个体行为由法国金融审慎监管局（ACPR）负责批准和监管；而法国市场监管局（AMF）则负责制定行业规范，并对涉及金融市场和产品的相关部分进行监管。P2P 网贷在法国处于初步发展期，没有对行业中的某些具体业务是否属于信贷机构做出明确的界定，也没有做出 P2P 网贷平台要得到 ACPR 颁发的信贷机构牌照和应遵守 AMF 市场规范的规定。为了进一步规范 P2P 网贷行业的发展，ACPR 和 AMF 在 2013 年 5 月联合发行了业务指引，对上述问题做了详尽的规定，但仍存在部分有待进一步明确的条款。

　　德国的 P2P 网贷同法国相似仍处于起步阶段，目前尚未制定出针对性的监管法律。由于德国将 P2P 网贷平台定义为银行类机构，因此，监管工作主要沿用了规范一般信贷业务的《银行法》，但《银行法》对于 P2P 网贷的监管却存在一定的漏洞。如德国银行法（KWG）规定任何吸收存款或进行放贷的机构需向德国联邦金融监督管理局（Bafin）申请牌照。但德国的两大 P2P 平台--Smavah和 Auxmoney 为了规避监管，采用不向德国联邦金融监督管理局申领牌照，而是委托银行办理资金收取、支付及放贷业务的方式。Smavah 和 Auxmoney 都有专门合作的银行，所有贷款人首先要将资金存入平台指定的银行，在贷款协议达成后，银行会将贷款人资金划转至借款人账户。Smavah 和 Auxmoney 通过此举成功的规避了监管，但却为德国的 P2P 网贷发展带来了较大的隐患，也为德国的 P2P 网贷监管带来了更大的挑战。

　　4.3.3 众筹融资平台的监管措施。

　　在日本，股权众筹是被禁止的。2013 年 12 月 25 日，日本金融审议会发布了《金融审议会针对创新企业和成长企业的风险资本供给现状等的相关工作组报告》。报告不仅要求解禁股权众筹，还明确了众筹的概念和分类以及监管对象等内容；报告同时还要求相关自律监管机构充分发挥的监管职能，与相关部门合作，做好推广和普及投资型众筹的工作。2014 年 3 月 4 日提交国会审议的《对金融商品交易法等法律的部分内容进行修订的法律案》涉及的众筹相关条款，主要是对现行《金融商品交易法》中有关限制众筹的法条进行的修改，以期促进众筹特别是股权众筹的发展。

　　印度的众筹行业近年来发展非常迅速，而随之出现的监管问题也逐渐引起了印度当局的重视。2014 年 6 月，印度证券交易委员会（SEBI）发布了众筹监管的咨询报告（SEBI,2014），并提出建立一个全面的监管框架的建议。建议对众筹平台资格和认证、发行人信息披露、投资人资质、发行程序、众筹融资规范、股权众筹的股份发行等都做了详细具体的规定。

　　马来西亚对众筹实行的是以 1965 年的《公司法》为主、以特别监管要求为补充的监管机制，对众筹的监管主要由马来西亚证券委员会（SCM）负责；SCM 对众筹平台提出了涉及注册要求、业务禁止范围、平台基本义务等 9 条监管建议；2014 年 8 月底，马来西亚出台了对股权众筹监管的咨询报告，之后"将逐步形成针对股权众筹的监管政策框架。"4.4 中国互联网金融监管得到的启示。

　　4.4.1 加强对消费者的保护是互联网金融监管的首要任务。

　　各国在互联网金融监管中都将保护消费者权益保护放在了首位，如美国明确要求互联网企业要有专项业务经营许可、完善的注册文件和材料，审核的程序和过程也都十分严格；英国和韩国则在法律层面上明确规定互联网金融企业要履行提供充分、易懂的产品信息说明，对消费者提供清晰的风险提示，保证企业信息的公开、透明，并持续进行信息的更新等义务。通过硬性的法律规定，强化互联网金融企业行为规范来实现行为监管，保护消费者的权益。监管部门为互联网金融企业设置的重重关卡，其实也是对消费者权益的层层保护。

　　中国的互联网金融长期处于无人监管的灰色地带，苦于无处申诉，互联网金融消费者往往在权益受到侵犯后只能忍气吞声地自认倒霉，许多消费者因此对互联网金融失去了信心。在中国现行的制度下，互联网金融消费者权益保护的确存在一定难度，但无论何时，监管部门都应时刻把保护消费者权益作为监管的首要任务，通过成立专门的工作机构、制定相关的监管规则、标准或指导性建议等方式，加强对互联网金融消费者的保护，提高互联网金融消费者的消费信心。

　　4.4.2 完善的法律体系是互联网金融健康发展的基本保障。

　　通过分析国际互联网金融监管经验可以发现，多数国家都是先在法律层面界定了互联网金融的范畴，据此明确了监管主体及职责后，才开展了相应的监管工作。如美国将第三方支付视为货币转移业务、将 P2P 网贷界定为证券经纪商；韩国将第三方支付平台视为"电子交易者";法、德将 P2P 网贷界定为银行类机构等。而目前中国没有在法律上对众筹等做出明确的概念界定，这是造成中国互联网金融市场混乱的重要原因。

　　完善的互联网金融法律法规是进行有效监管的前提，特别是异常混乱的中国互联网金融尤其需要专门的法律法规进行约束。美、英、韩等国在法律层面设立行业的准入门槛、发放牌照；在推进个人信息及隐私保护、征信体系建设、电子签名和电子票据的使用等方面都进行了专项立法。互联网金融瞬息万变，时时刻刻都在发展和创新，而制定法律又需要全面统筹，需要耗费一定的时间。

　　在专项法律尚未出台之前，适时修订和完善现有法律法规体系也有利于规范互联网金融行业的发展。美、英、法、日等国在互联网金融监管初期都是在现有的法律法规基础上，利用现行的监管体系和框架实现监管的，而中国可以根据需要对商业银行法、证券法、票据法、担保法等法律法规进行修订和完善。

　　4.4.3 功能监管和协同监管是互联网金融监管的有效途径。

　　功能监管是按照企业经营业务的性质来划分监管对象的金融监管方式。目前，中国主要实行的是按照不同机构来划分监管对象的机构监管模式，但事实证明机构监管并不适应新的互联网金融机构和其开展的业务，会给部分不法分子提供活动的套利空间。功能监管不是以主体而是以企业行为为标准实现监管的，能够根据互联网金融业务和风险设定监管。美、英、法等国已开始对互联网金融实行功能监管，并取得了一定成效，功能监管为监管屡遇瓶颈的互联网金融提供了监管方向，中国应与国外监管发展趋势相接轨，尽快采用功能监管模式规范互联网金融的发展。

　　互联网金融业务种类繁多、形式多样，往往会涉及多个监管部门的职能范围，具有跨行业和跨市场的特征，这时需要各个相关部门的共同参与，加强彼此的交流与协调。美国在对 P2P 网贷监管过程中形成了以美国证券交易委员会为主要监管者，美联储和联邦储蓄保险公司、联邦存款保险公司和联邦贸易委员会以及美国消费者金融保护局共同参与、协同监管的监管局面，提高了监管的效率。中国应借鉴美国的这一做法，在确立了一个主要监管主体的基础上，准确把握具体业务所对应的其他监管部门，必要时为解决当前存在的跨行业监管不足的问题，可以加设分化职能部门，形成一个既专业分工又统一协调的互联网金融协调监管体系。

　　4.4.4 行业自律组织是互联网金融监管的有利补充。

　　英国的政府部门与自律组织在互联网金融监管方面相互支撑，并取得了一定成效，充分表明了自律组织在互联网金融监管中的重要地位。行业自律组织是政府监管有利的补充，能够在中国互联网金融监管几乎处于真空状态时，为互联网金融的健康发展提供有力的保障，有利于规范行业内经营主体的行为，加强行业的自觉性和自律程度，促进行业有序发展。中国应充分认识到自律组织的重要性，积极推动互联网金融行业自律组织的建立和发展。

　　互联网金融自律组织是基于共同利益要求所形成的一种民间性、非营利性的社会团体或组织，是市场主体处于自身利益的需要而自发组建的，是行业组织人员个人意愿的体现，行业领头企业应积极发挥作用，主动带头制定行业自律标准，建立行业内部自我约束机制。中国目前已陆续建立了中关村互联网金融行业协会、中国互联网金融行业协会、上海金融服务业联盟和中国互联网金融行业自律联盟等互联网金融行业自律组织，在推动这些组织进一步发展的同时，政府还应进行适当引导，使自律组织充分发挥作用。监管层应鼓励和支持互联网金融行业自律组织在建立消费者和投资者利益保护机制、禁止不正当竞争、打破行业陋习及制定行业职业道德标准和规范等方面发挥积极作用。