安全生产监督管理委托行政执法的“来龙去脉”

　　第 5 章 安全生产监督管理委托行政执法的“来龙去脉”
　　
　　5.1 背景分析
　　
　　为最大限度地充实一线安全生产执法检查力量，通过不定期检查等多种形式对企业形成威慑，逐步让企业做到“不敢、不能、不想”违反安全生产规程，需要探索出一套可行的机制来保障安全生产工作的全覆盖，然而现阶段，安全生产监督管理工作与面临的形势和任务相比，仍存在监管力量薄弱、手段不足、衔接不畅等问题。尤其是，安全生产监督管理面临着生产经营单位数量众多与执法人员编制极为有限的矛盾和处境。以北京市海淀区为例，辖区范围内共有各类生产经营单位 20 余万家，辖区面积 430.8 平方千米，常住人口 328.1 万，而区安全生产监督管理局自 2004 年成立至今，全局共设置 9 个科室，编制为 53 人，其中，涉及执法检查工作的科室三个，执法检查人员合计 25 人。不论从安全生产人均检查生产经营单位数量上，还是人均检查面积上，均位列北京市首位。因此，在保证正常工作运转和不发生重、特大安全生产事故的情况下，仅仅依靠自身力量做到全面排查治理安全生产隐患确有难度。

　　为扎实推进乡镇、街道安全生产工作，强化乡镇、街道安全生产监管能力，实现安全生产监管工作关口前移，需要属地参与安全生产监督管理工作，但以往属地参与执法，既缺乏监管手段，也没有执法权威，对属地执法造成了实际困难。委托行政执法的实施，是通过将执法权赋予街镇安办，从法律权责方面理顺了街镇安办监管属地生产经营单位安全生产工作的正当合法性。

　　所谓安全生产委托行政执法，是指区县安全生产监督管理局委托辖区街镇对辖区内生产经营单位进行安全生产执法活动，行为后果归属于区县安全生产监督管理局的制度安排。采用委托行政执法的目的在于，解决执法人员紧张的问题，落实属地责任，做到执法力量下沉，执法关口前移。特别是在开展网格化管理的背景下，安全生产监督管理作为网格化管理的重要一环，也必须将管理的触角下沉到网格之中，通过每一个网格深入到社会的最小单元，做到监管无死角，排查无漏洞，预警无延滞。

　　5.2 前期准备
　　
　　5.2.1 与街镇签订《安全生产行政执法委托书》通过前期对街镇安办相关人员进行安全生产监管的培训，使其具备了开展安全生产监督检查的基本技能。2013 年 7 月，安监局与辖区街镇签订了《安全生产行政执法委托书》，明确了委托执法的依据、对象、范围、权限和责任，由街镇安办负责行使安全生产检查权、违法行为责令整改权及复查权，要求了委托纪律，下发了统一印制的《安全生产行政委托文书》，并统一使用区安监部门印鉴。同时，要求各街镇每月向区安监局报送月报，详细说明本街镇当月开展安全生产检查的单位数量，处罚的单位数量，罚款数量以及执法案卷数量。

　　5.2.2 机构和人员配备到位除个别街镇外，所辖 29 个街镇中的大多数已成立安全生产办公室（以下简称街镇安办），各街镇基本配备 2 名以上的专职安全生产工作人员，目前共计 90 余人取得了安全生产委托执法证。安监局还为各街镇执法人员配发了执法服装、执法文书、应急包等，为顺利开展委托行政执法工作提供了保障。

　　5.2.3 培训工作扎实有效委托行政执法工作启动以来，安监局多次组织街镇安办工作人员参加政府举办的安全生产执法培训班，培训采取专家授课、典型交流、难点研讨、执法实践、案例宣传片、多媒体教学等多种形式，向委托执法人员介绍了安全生产委托执法检查和行政处罚案件办理流程、行政执法程序相关规定、执法文书填写等业务知识，同时，安监局还专门派出执法人员在实践中手把手地教授，保证每一名委托执法人员能够合乎规范地开展执法工作，全面提升相关人员的执法素质和水平。

　　5.3 预期效果
　　
　　5.3.1 加大安全监察的执法力度过去，辖区范围内生产经营单位涉及安全生产的违法违章行为，都要依靠安监局进行查处。实行委托行政执法，将有效地解决安全监察执法力量不足、执法缺位、执法断层等问题，实现安全监察执法工作的“关口前移，重心下移”.同时，安监局的执法人员也可以从以往“救火队员”的角色转变为指导基层执法力量开展工作的“项目经理”的角色；从陷身于纷繁冗杂的事务性工作，到发现和处置重大的安全隐患的定位转变，执法的力度和效果将得到显着提高。

　　5.3.2 提高街镇执法的威信以往，街镇在对企业开展安全执法检查时，既缺乏监管手段，也没有执法权威，不能有效地发挥属地安全生产监管的作用。委托行政执法实施后，街镇安监人员将具备执法检查权等权利，改变基层安监工作以往有责无权的状况，提高安全生产执法检查的威慑力，在企业中树立威信。

　　5.3.3 培养和锻炼了一批队伍安监局通过委托行政执法，在自身执法力量十分有限的条件下，将执法力量下沉，通过“传、帮、带”等多种手段，帮助街镇安办工作人员迅速熟悉掌握安全生产监管的步骤和方法，尽快上手执法工作，基层执法力量得到充实和加强，为安全生产监管全面排查隐患，及时发现问题，督促解决问题提供了保障。同时，基层安全生产执法力量在这一过程中得到了锻炼，大批基层执法力量成长起来，一线的执法权利和责任也随之下沉到街镇一级，对于保障区域安全生产工作起到至关重要的作用。

　　5.3.4 有效地维护了区域的安全与稳定面对辖区生产经营单位数量众多，规模差异大，且以楼宇经济为主，人员密集场所众多的现状，安全生产监管难度较大，通过开展委托行政执法，将基层执法力量充实进来，对于加强区域内生产经营单位的安全生产监管十分关键。同时，属地工作人员了解本辖区内生产经营单位的基本情况，对于需要重点监察的单位也可以做到经常跟进，有效地维护了区域的安全与稳定。

　　5.4 面临的问题
　　
　　5.4.1 一套人马，多块牌子
　　
　　目前，安全生产办公室为街镇自设科室的备选项，因而部分街镇尚未建立安办；即使建立起安办的街镇，其工作人员也存在一头多接、一人多业等问题。而目前的安办多为安监局向街镇政府争取的结果，从街镇政府部门编制上并未明确，机构不专，人员不专，将导致职能混乱、责任不清等弊病，只有配备专岗专人，才能将责任落实到人，工作的开展才会井然有序。

　　5.4.2 执法人员流动性大，积极性不高
　　
　　尽管安全生产监督管理部门投入了大量的力量和经费用于街镇安办工作人员的执法培训，但毕竟安全生产工作一直以来作为监管的重点和难点，其性质决定了其从业人员风险高、责任重的工作属性，因此，街道安办工作人员流动性大，部分街镇对于委托行政执法工作有抵触情绪。如何激励街镇安办人员更好地参与到安全生产监察执法的过程中，成为现阶段面临的重要课题。按照中央的部署，安全生产工作将纳入各级政府发展成果考核评价体系的指标中，各级政府将会更加重视辖区安全生产监督管理工作，随着委托行政执法的深入开展，对于街镇安办工作人员的考核评价也需要及时跟上。

　　5.4.3 基层执法人员专业素质有待提升
　　
　　街镇安办执法人员素质参差不齐，部分人员是从其它部门转行，存在着年龄偏大、学习能力差、知识结构不健全等情况，虽经过系统培训，但仍存在相关知识缺乏、实践经验不足、法律素质不高等问题，总体执法能力偏低，水平有限。另外，虽然安监局对安全执法检查有规范的程序、制度，但基层执法人员在进行安全执法检查时，往往不能严格遵守，不按规定程序开展检查，使用法律文书或文书填写不规范等现象时有发生。

　　5.4.4 街镇执法设备配备不足
　　
　　安全生产隐患的动态管理对执法设备有着严格的要求，车辆、影像保存设备必不可少，监管的及时性及相关证据的准确性尤为重要，下一步在解决人员和机构的同时，还需要配套解决执法所需基本的设备。

　　5.4.5 属地监管和行业监管间有空白地带
　　
　　安全生产属地监管与行业监管之间依然存在着一些职责不清、履职不力等现象，导致安全生产监管方面存在一些薄弱环节，也给基层安全生产监管造成了困难。安全生产监督管理要求各行业管理部门明确责任，进一步加强对行业企业的安全生产监管。但现实中，行业监管的覆盖面过窄，一般只管理规模以上的生产经营单位，而恰恰小微企业是安全生产监管的重点和难点，对于这些企业的监管，行业主管部门是缺位的，安监部门只能代替行业主管部门行使对这些企业的直接监管，但从职能划分上，只有危险化学品和工业企业直属安监部门直管，对于其它的行业企业，安监部门则需履行统筹、协调这一综合监管职能。因此，只有从职能划分上，将行业主管部门和安监部门的职责定位捋顺，将监管的空档堵住，才能更好地开展安全生产监管。

　　5.4.6 委托执法的效果与目的有一定的差距
　　
　　一些学者认为，在以 GDP 为主要指标的官员绩效考核制度和财政分权制度下，地方政府和企业之间的合谋是导致高事故发生率的最主要原因。街镇作为利益主体，会从自身角度有选择性地权衡和决定上报哪些企业安全生产违法违章的案卷，事关属地政绩的支柱企业的安全生产隐患容易被藏掖，报上来的案卷有不少是与属地政府有利益冲突或者不听招呼的。因此，在委托行政执法的同时，安监局也不能放松对属地企业的监管和抽查，一旦发现瞒报、漏报等现象，就要对相应街镇进行全区通报和行政处罚。

　　并且，随着委托行政执法的深入展开，“条”、“块”权责要进一步划分。所谓“条”是指安全生产监督管理系统，“块”是指街镇政府。随着委托行政执法的深入开展，赋予了街镇安全生产执法检查的权利，同时其承担的责任也更大，一旦辖区内出现安全生产事故，街镇作为直接参与执法的部门，在问责中也需承担相应责任。因此，不少街镇有抵触情绪，开展委托行政执法工作消极被动。在下一步的委托行政执法中，究竟是把被委托访（街镇安办工作人员）纳入到安监局垂直管理的体系中，还是在现有基础之上逐步完善管理模式，需要在实践中根据实情进行判断，最终要化解以往责权不对等的情况，对权责进行重新的界定与分配。

　　5.5 可能的办法
　　
　　进一步开展委托行政执法和做好安全生产监管，需要统筹调动各方面力量，齐抓共管，高质量地打好安全生产监管这场“攻坚战”.

　　5.5.1 将委托执法纳入到责任人考核体系中
　　
　　按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，安全生产工作开展情况将被纳入责任人的考核体系中，与此相对应的是，委托行政执法也需要对被委托人进行考核，没有考核就没有监督，工作的质量就无法保证。需要明确和量化考核指标，做到责任到人，考核到人，对委托执法的履职情况，执法效果等进行全方位考核。对工作突出的予以奖励，对工作失职，滥用职权，有吃、拿、卡、要等不良行为的，要依法严肃处理。对业务不强的人员，建议街镇给予相应的调换或行政处理。安监局也将不定期对受委托的街镇安全行政执法活动进行检查，通过听取汇报，召开座谈会，现场检查、暗访等多种形式进行核查，对委托执法过程中存在的问题和不足，及时予以纠正。

　　5.5.2 设立岗位专项津贴，减少岗位流动性
　　
　　街镇安办工作人员工作任务重、工作难度大、工作责任高，如果相关人员流动性持续偏高，就会造成在岗人员业务不熟练，重复培训等问题，导致执法不规范，因此，为了稳定队伍，有必要为安办工作人员创设更好的岗位工作条件，譬如，设立岗位专项津贴，使能胜任岗位的人员愿意长期留在岗位上，减少岗位的流动性。

　　5.5.3 加大业务培训和指导
　　
　　下一步还需要加大对委托行政执法人员的业务培训和指导力度，定期组织街镇安办执法人员参加各类行政执法或业务培训班，开展学习讨论、案例分析、岗位练兵等活动，增强执法人员依法行政的意识，提高依法行政能力和水平。同时，在执法过程中，对街镇执法人员进行业务指导，全面提升街镇安办执法人员的业务水平和执法能力。