综合治理联动机制的案例研究

　　第 4 章 综合治理联动机制的案例研究
　　
　　案例研究是探索未知理论的有效途径，综合治理联动机制是什么，怎样有效运作，怎样跨行业推广应用，这些在现有文献中都鲜有论述，通过案例研究，本研究尝试建构起一套安全生产综合治理联动机制模式，并在实践中加以应用和检验，从而更好地服务于岗位工作和我国的安全生产监督管理。

　　4.1 典型企业的安全生产工作经验
　　
　　我们发现，已经有一些企业开始注意与行业主管部门以及安全生产监管系统的联动，比如主动了解行业主管部门制定的行业安全生产标准，派出专人接受安全生产专业知识培训，与安全生产监管部门就安全生产应急预案与应急管理进行沟通等等，行业主管部门也深刻意识到管行业就要管安全，在工作中注重与安全生产监管部门的配合与协作，保证了安全生产监管无漏洞。

　　笔者选取了北京市海淀区安全生产监督管理工作有特色的街镇，并对街镇中安全生产工作开展的有成效的部分企业进行了走访调研，与街镇分管安全生产工作的领导和街镇安办工作人员，以及走访企业的主要领导、分管安全生产的领导进行了深入的交流。

　　4.1.1 “以真心换真心”
　　
　　A 企业位于海淀区 H 街道，是负责 C 食街的物业管理的一家市属国有企业。其主要客户是该食街的商户，C 食街的总面积 2 万多平米，其中地上 3 层，地下 2 层，食街共有商户 34 家，其中 25 家经营餐饮行业。在 25 家入驻的餐饮企业中，有近 60%的商户以快餐、简餐为主营产品，并且 60%左右的商户为新入行的。由于 A 企业并非只做传统意义上的物业，而是为入驻商户提供全方位的服务和管理，并且，C 食街以餐饮企业为主，其中过半数的是新入行的从业者，另外，餐饮企业流动性大，虽然合同时长 6 至 9 年，但食街开业的前三年，入驻的商户几乎换了一茬。因此，餐饮企业为主加之入驻商户不固定，导致 A 企业开展安全生产工作面临很大的压力和挑战。尤其是餐饮企业的员工流动频繁，甚至食街的商户之间也相互“挖墙角”,而新员工无论是安全生产意识，还是安全隐患的防范能力都有所欠缺，安全生产工作必须抓紧抓好，才能最大程度上避免安全生产事故的发生。

　　A 企业作为一家“大物业”,对于 C 食街的安全生产工作一直常抓不懈。鉴于商户和人员流动大，A 企业每三个月给商户培训一次，并且加强日常的安全生产巡查，要求入驻商户把安全警示标识张贴在明显处，通过这种形式强化商户员工的安全防范意识，并且做到标识的每年更新。另外，A 企业为每家商户设置安全生产专栏，同时 A企业也深刻认识到，要想抓好安全生产工作，必须帮助入驻商户生存下去，于是 A 企业每年通过举办民俗文化节和消夏啤酒花园为入驻商户搭建平台，设置了一些临街的街景和小品，以吸引更多消费者前来就餐。A 企业和入驻商户之间是合作伙伴关系，只有让入驻商户切身感受到 A 企业是真心服务商户，他们才会更愿意主动或配合 A 企业做好安全生产工作。在日常检查的同时，A 企业每年还开展两次消防演习，并拿出奖品激励入驻商户的安全负责人。

　　对于如何加强企业的安全生产工作，A 企业认为，虽然安全生产监管有标准，但安全生产的准入门槛太低，企业在办理营业执照的时候对于安全生产资质并没有审核，使得开办企业的业主事前没有掂量一下自身能够够得上安全生产标准，因此，导致后期企业在生产经营过程中缺乏相应的安全防范意识和能力。

　　对于企业与政府的互动，A 企业认为自身与街道安办的合作默契，街道每三个月把入驻商户检查一遍，对安全隐患提出整改通知书，督促企业加以整改。同时，建议政府避免政策上的“一刀切”,要变“治”为“疏”,以及变“为了管而管”为“为了疏而管”,可以通过政府采购的形式对企业的安全负责人进行专业知识的轮训，提高他们识别安全生产隐患的能力。

　　4.1.2 “骨干员工铸成安全铁门”
　　
　　B 企业是一家从事楼宇高档物业的大型国有企业下属单位，其服务对象是一家特大型国防企业的总部大楼，主要服务项目包括会议服务、高级 VIP 服务，以及日常的楼宇运营、安保、保洁。由于该楼宇的涉密要求，对 B 企业开展安全生产工作提出了更高的要求。B 企业非常重视安全生产工作，通过自查自检，对安全风险进行分级分类管理，进行安全风险识别后，发现三级共 4000 多项安全风险点，对可能出现的风险点进行全面布控；楼宇的中控室实行 24 小时两人值班制度，并对值班人员不定时查岗，以确保中控室对楼宇处于 24 小时有人值守和监控状态。另外，对于逃生通道的防火门，B 企业也将直接落锁改为电磁吸附与紧急情况手动操作相结合的做法，最大限度地保证了逃生通道平时封闭、险情发生时逃生的功能。并且，作为乙方，B 企业建立了与甲方之间畅通的沟通渠道，建议甲方成立物业管委会，每三个月对乙方的服务进行打分考评，对服务过程中存在的问题提出整改建议。另外，大厦的冷机、供电系统也都进行了良好的维护保养。B 企业高标准服务质量的背后是对企业骨干员工的关怀和激励，企业中骨干员工可以入住企业提供的 2-3 人间的员工宿舍，并且社聘员工表现优异有机会转为中海油集团公司正式编制的员工，并享受相应的福利待遇。

　　企业为了留住骨干员工，建立赏罚严明的制度，并保证制度环境公平透明，通过人性化的管理手段，与员工沟通交心，尊重和培养每一位员工，并通过与甲方进行服务价格谈判，切实为员工争取福利。

　　4.1.3 “领导重视决定一切”
　　
　　C 企业是一家四星级酒店，也是一所部属院校的三产单位。星级酒店作为囊括餐饮、住宿、休闲娱乐等多种业态的人员密集场所，安全生产工作关系重大。该企业多年来开展安全生产工作形成了自身的特色。在与酒店安保部经理的座谈中，他多次强调安全生产工作能够开展好与领导的支持和资金的投入分不开，B 企业领导对安全高度重视，把安全视为“火线”,把安全生产工作放在第一位。同时，B 企业的安保部经理已经从事安全保卫工作 18 年，有着丰富的专业知识，并招募了一批专业素质合格的员工，员工中有 85%当过兵。B 企业重视安全，体现在将安全生产与绩效挂钩，将日常检查，与查记录、问询等方式结合起来，确保安全生产管理无死角。做到节假日、VIP 客户接待前由企业领导带队进行安全检查，每月由办公室主任带队检查，每周由部门进行巡查，每两小时由安保部门进行一次消防和安全生产的巡查，及时发现安全隐患，规避安全风险，确保入住客户的生命财产安全。另外，B 企业通过店级培训、部门培训、班组培训（师带徒）的三级培训体系，做到培训内容从安全生产意识到具体业务操作细节全覆盖。还通过每年定期开展安全生产月，进行消防演习，并在演习中完全模拟真实火情场景，计算人员疏散逃离时间，从而锻炼员工真实险情下的应急处置能力。

　　4.1.4 “经营服从于安全”
　　
　　D 企业开业于 1995 年，是北京市一家知名的高档百货商店。自 2004 年 D 企业自主经营以来，“让思想走在行动前面，让企业走在行业前面”的创新精神，是 D 企业的标志性特征及企业发展的原动力。D 企业坚持企业品牌战略、人才战略、质量战略的一体化可持续发展战略，通过推动商品、服务、环境、便捷、安全五大商业元素的同步提升不断强化企业核心竞争力，在加速国际化、繁荣区域经济方面，取得了一系列富有成效的成果，赢得了企业全面协调可持续发展。

　　尤其是在安全生产方面，D 企业作为一家区域内重点商业企业，更是做出了表率。

　　特别是将安全上升到企业文化和企业核心竞争力的战略高度考虑，时时处处注意安全细节，事事物物考虑安全因素。对于安全生产管理常抓不懈，D 企业坚持“安全服务于经营、经营服从于安全” 的方针，积极推动三级安全主体责任的落实。确保消防、工程、交通、治安、重大人身及设备等安全生产事故为零，并确保本部及分店食品销售和餐饮经营无食品安全责任事故。每年组织员工进行《安全生产法》、安全知识的培训考核；全面制定各种应急预案；定期开展安全生产综合大检查、全员安全消防疏散及断电突发事件演练。2007 年对电视监控系统和防盗报警系统进行了升级改造，在运行维护、工程改造等方面加强质量控制，各保障系统安全零故障运营，切实提高了运行质量水平。同时在社会重大活动中加强安全保卫工作，严厉打击“黄牛党”. 通过重视和加强企业的安全生产工作，着力强化了各级管理者和员工的安全意识，有效保证了经营安全、消费安全。

　　D 企业针对消防提出的商贸企业消防标准，本部每年完成两次消防联动测试工作，确保消防设备、电器设备完好率达到 98%;分店全年自检及与大物业方联合检测不少于 5 次。并对全体员工进行安全知识培训，专兼职消防、保卫人员的培训率为 100%.

　　本部全年完成两次消防疏散演练，分店全年防火、防盗、防爆疏散演练不低于 5 次。

　　以 D 企业为代表的商贸企业在 H 区域分布广泛，数量众多，行业主管部门和安全生产监管部门力量有限，单凭行业和政府的监管，实在难以全面覆盖，只有企业发挥出主观能动性，建立起与行业和政府监管部门的良性互动和联防联动，才能确保安全生产综合治理真正落实到位。

　　上述四家不同类型的企业，涉及到 4 个街道，并对应着旅游委、商委、文化委、食品药品监督管理局等多个行业主管部门，因此非常具有代表性，能够反映出企业在与安监系统、属地、行业主管部门之间动态博弈的过程。通过梳理企业安全生产工作的案例，可以为建构理论和实证研究的提供依据，具体回答“是什么”、“为什么”和“怎么样”的问题。

　　4.2 典型街镇开展安全生产监管的经验及模式探究
　　
　　4.2.1 安全生产合作组织成员单位的互查机制
　　
　　H 街道一直在思考政府与企业间如何衔接、如何配合，需要结合不同街镇的情况差异对待，以 H 街道为例，企业多从事高新技术产业，以楼宇大厦为载体，大厦中的企业占到辖区企业的 70%以上。因此，做好楼宇的安全生产监管成为 H 街道安办的主要日常工作。而楼宇的安全生产监管涉及到商业、餐饮、地下空间等不同的类别，需要以物业公司统筹加以管理，而政府监管则主抓物业公司。另外，H 街道成立了安全生产合作组织，将辖区企业划分为八大类型，划分方式同行业监管模式趋同，以季度为单位，每季度一小聚，每半年一大聚，相互间交流安全生产经验，并且分行业互查，一定程度上解决了政府监管能力不足的问题，也化解了同行业“老死不相往来”的局面，实现了企业安全联动，政府将“纵线条”与“横线条”结合起来，通过社会组织自检自查，相互检查，促使区域安全生产工作全面提升。目前，H 街道以网格化管理为契机，每年检查企业破万家，并且，做到安全生产监管从量化到信息化，通过安全生产信息传输系统，保证将安全生产相应的政策、文件、通知准确传达给每一家企业的安全责任人。

　　4.2.2 信息技术支撑下的智能监管模式
　　
　　Z 街道探索创新属地安全生产监管模式，其利用智能感知、物联网、空间信息等新一代信息技术，建立智能安全物联应用管理系统。系统利用物联网技术、地理信息技术，电话巡更、短信平台、智能化视频监控等功能，对地区内的重要场所、危险源等与群众安全息息相关的安全管理要素进行全覆盖、全时效动态监控，及时发现隐患并处理，有效提升地区安全生产服务能力。2012 年街道将进一步完善该系统，拓展物联网公共安全和应急管理等工作的试点应用，实现全天候、全时段安全生产监管，安全管理实现高效能、精细化。通过物联网技术对安全生产进行监管，将区域内的探头用于安全生产监管，变人力巡查为推送信息服务，特别是对区域内安全生产风险进行识别后的重点布控，例如，当积水、有毒有害气体出现后，可以通过报警设施无线发射到系统平台上；当电梯快要到维修期限时，后台会自动报警，并通过自动的电话、短信推送，提示相应的设备管理方进行维修；通过电话巡更保证企业的中控室 24 小时有人值守。

　　4.2.3 “以评促建”的国际安全社区
　　
　　X 街道依托社区网格、道路工作组力量，对网格内生产经营单位开展定期的安全生产隐患排查。同时，该街道还是国际安全社区，在创建期间，H 街道按照世卫组织国际安全社区标准，推广实施了工作场所安全、交通安全、消防安全、老年人安全、学校与儿童安全、残疾人安全等 9 大类 40 项促进项目。

　　可以看出，三个具有代表性的街道在如何结合辖区实情，有针对性地开展工作方面积累了不少经验，特别是在倡导安全生产监管的执法力量下沉，执法关口前移的当前，街道应当在落实属地责任，发挥“主人翁”优势方面起到更大作用。

　　4.3 行业监管中的典型经验
　　
　　4.3.1 “分级管理”
　　
　　商务委员会作为安全生产行业监管的重要组成力量，负责检查的区域多为人员密集且区域面积大的场所，包括餐饮、超市、商场、典当行、小商品市场、加油站等。

　　其自身在执法检查过程中也面临着人员紧缺、交通工具不足、经费不足等实际困难。

　　为了保证行业监管的覆盖面和有效性，商委采取了多项举措，包括要求企业建立起安全例会、隐患排查、定期烟道清洗、特定岗位持证上岗等，一旦发现问题，要求企业立即整改。建立起分级管理制度，对于以往在安全生产方面表现一直优异的企业可以适度降低检查频率，而对于总是存在安全生产隐患的企业，定期反复查与随机抽查相结合，并督促企业根据整改意见立即整改。商务委员会还积极申请专项资金，对在安全生产领域表现突出的企业予以奖励，起到“四两拨千斤”的作用。

　　4.3.2 “盯住重点”
　　
　　体育局负责监管辖区范围内的体育场馆，海淀区辖区内有各类体育场馆 2022 个，监管难度很大，有限的监管人员编制很难做到全覆盖。因此，针对不同体育运动自身的安全性和特点，将游泳、攀岩、滑雪和潜水华为高危项目，这几类项目极易发生安全生产事故，造成人员伤亡。一方面由于一些锻炼人员自身缺乏安全意识，也没有经过安全救生培训；另一方面，部分体育场馆缺乏资金支持，救护人员和救护设施配备不到位。因此，体育局在进行安全生产检查过程中，紧盯重点的高危项目，要求相关场所定期召开安全例会，建立安全生产制度和记录，备好中英文应急双语广播，特定岗位持相应证件上岗，保证应急灯、安全出口标志的正常使用，对于没有达到上述标准的经营单位，以罚为主，并督促其尽快整改。

　　行业主管部门作为安全生产监管的一支重要力量，在各自分管的工作任务已十分繁重的情况下，还必须抽调力量落实监管所辖行业的安全生产工作，普遍面临着编制不足、人手紧张、经费有限、力量薄弱等现实困难，但不少行业主管部门也在执法过程中不断摸索和总结经验教训，探索出一条适合分管行业特色的可行路径。
　　
　　4.4 安全生产综合治理联动模式构建
　　
　　通过多案例研究，我们发现，安全生产的行业监管、综合监管与企业主体责任之间是相互带动的关系，就像磨合在一起的齿轮（图 2），企业主体责任是主齿轮，它是带动轴承（即安全生产，下文同）的关键，企业主体缺失就会使轴承停止转动，其它两组小齿轮无法不直接接触轴承，也无力带动轴承正常运转，但主齿轮有时会缺乏动力，需要借助小齿轮组的外力更好更快地旋转，行业主管部门的监管更加直接，毕竟它们了解业务和该领域安全生产的薄弱环节，能够一针见血地指出企业安全生产工作的弊端，而以安监系统和属地为代表的综合监管，则是行业监管的助推器和补缺者，一旦行业主管部门这一个齿轮动力不足，综合监管的齿轮就会“补位”,发挥巨大的推动作用，间接带动主齿轮正常运转。从下图不难发现，齿轮组一环扣一环，要保证轴承正常运转，容不得任何一方出现故障，需要协力配合，才能保证轴承的正常运转，否则可能造成齿轮折断、卡住等诸多问题。
　　
　　4.5 阻碍安全生产综合治理联动的因素分析
　　
　　尽管案例中多为企业、属地和行业监管部门在安全生产及其监管过程中摸索出的成功经验，但并非说安全生产综合治理联动机制已经形成，我们还要透过现象看本质，了解企业与行业、企业与政府监管部门之间就安全生产问题联动的制约因素，以及行业监管与政府监管之间存在的问题和漏洞。只有先找出阻碍因素，才可能进一步地一一化解这些阻碍因素，实现企业、行业和政府监管部门之间的三方联动。

　　调研中，一家企业的负责人谈到：对于安监局和街镇安办的公职人员是既想见，又怕见。想见是因为只要是企业有需求，公职人员是每请必到；但同时，经营活动是动态的，每时每刻都可能存在隐患甚至出现问题。因此，作为企业自身对于安监部门和属地安办人员的心态是矛盾的，就是这种矛盾的心理还是在公职人员已经为他们提供了良好的服务的前提基础之上的。如果安监部门未能对企业提供相应的服务，而只是一味地让企业报材料、报数据，并且只有罚没有奖，而丝毫不关心企业的诉求，那么企业就会是完全地抵触情绪了。另外，政府的多头重复监管也是存在的问题之一，比如星级酒店的安全生产工作就受到安监局、街道、旅游委、派出所、消防支队等多个政府部门的检查监督，甚至不同的监管部门提出的整改要求上还存在冲突，导致企业无所适从。

　　当前，企业仍把安全生产管理当作一项投入大、见效慢的成本开支，资金实力不够雄厚的企业都希望通过压缩这部分开支来维持生计。一些企业一味追求短期利润最大化，忽略安全生产的长期投入，他们所押下的赌注就是员工的人身安全和身体健康。

　　一旦发生安全生产事故，能私了的话，就给受害者家属赔偿一笔钱款两清；实在遮不住就只能认栽。如果侥幸没有发生安全生产事故，他们省下的安全生产费用就计入其利润中。

　　而就行业监管而言，覆盖的面过窄，一般只管理规模以上的生产经营单位，而恰恰小微企业才是安全生产监管的重点和难点，对于这些企业的监管，行业主管部门是缺位的，安监部门只能代替行业主管部门行使对这些企业的直接监管，但从职能划分上，只有危险化学品和工业企业直属安监部门直管，对于其它的行业企业，安监部门则需履行统筹、协调这一综合监管职能。因此，只有从职能划分上，将行业主管部门和安监部门的职责定位捋顺，将监管的空档堵住，才能更好地开展安全生产监管。