国内外安全生产监管现状文献综述

　　第 2 章 文献综述
　　
　　我国已经建立起“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督”的安全生产宏观管理体制，这对我国的安全生产工作起到了积极的促进作用。所谓安全生产监督管理体制，就是安全生产管理中各相关方（政府、企业、职工）的制约关系、权力和义务的划分、管理运行机制等的综合体现。[2]

　　从整个监管体制的界定上来看，这正是一个“三方四主体”的联动模式，即本文所尝试构建的企业、行业监管及综合监管联动综合治理模式。

　　2.1 我国企业安全生产工作的开展情况
　　
　　近年来，我国企业对于安全生产工作的重视程度逐年增强，通过“安全月”“安全知识竞答”“安全自查、自改”等多种渠道查问题，找不足，促改进，取得了较为显着的成效。但也有不少企业，特别是中小企业，安全生产管理机构尚不健全、专职安全管理人员数量不足；企业安全管理制度不够完善、安全管理基础资料不够齐备；企业一线工作人员文化程度偏低、安全教育时间较少；不同行业企业安全检查频率不同、部分企业负责人对安全例会不重视；企业的安全投资呈现增长态势，但企业间安全投资水平差距明显。[3]

　　特别是我国的小企业，由于工业基础薄弱和安全技术落后，事故隐患多，作业环境差，工伤事故和职业危害相对也最为严重。根据国家安全生产监督管理局统计显示，2012 年发生的安全生产特大事故中，70 %以上集中在小企业。另据安全监管部门统计，近两年非公有制小企业发生的伤亡事故起数和死亡人数分别占全国的 60%和 70% ,特大事故的起数和死亡人数则高达 74%和 72%.[4]在很多企业，尤其是在大多数私营、个体工矿企业中，劳动技术含量低而风险大，而从业者多半或者是劳动素质和技能较低者，或者是农村进城务工人员，这就要求对其进行有针对性的、切实而有效的培训。然而现实中除一部分企业能够对职工进行实质性的岗前培训并收到较好的效果外，很多企业要么根本没有培训，要么培训流于形式、没有实效，要么各种培训千篇一律、没有根据不同岗位的特殊性对管理者和从业者进行有针对性的培训，导致从业者安全意识淡薄，形成事故隐患。因此，加强培训、提高从业者素质和安全意识，提高其遵规守纪的自觉性和警觉性，是当前安全生产中必须关注和重视的工作。

　　[5]针对为数众多的中小企业，政府监管触角很难真正触及到每一个生产经营单位，安全生产监管工作不可避免地存在盲区。利用信息化手段，通过构建综合监管动态管理系统，以数据库为依托，录入生产经营单位的基础信息，建立安全生产开放式动态管理平台，使综合监管、行业监管、属地管理部门能够及时掌握生产经营单位的安全生产信息。通过对数据进行汇总分析，能够开展有针对性的专项整治，有效控制重大事故风险，降低事故发生机率，实现对辖区内安全生产工作情况清、底数明，为政府决策提供科学依据。[6]

　　有研究表明，监督部门选择监督的概率取决于企业舞弊成功所活动的正效用：企业舞弊失败所承受的负效用。这表明：监管部门在工作中必须对企业重大的、盈利丰厚的项目进行严格监督，因为此时一旦企业舞弊成功其得益就越大，同时监管部门进行监督的必要性也越大；在企业舞弊失败后加重对企业的处罚，只能促使监管部门监督的概率减小，而不能使企业舞弊的概率减小，这个结果也就是我们常说的“激励悖论”.[7]

　　2.2 我国安全生产行业监管现状
　　
　　安全生产的顺利实施，不但需要生产单位和劳动者具有较强的安全生产意识和遵守劳动卫生以及劳动保护标准的自觉性，而且需要强有力的执法监督机制，督促安全生产的实现；不但要求生产单位具备足够的技术专业人员和保障机器设备性能的完好，而且要有一支具有专业素质和专业水平的执法监督队伍。但是，在我国现阶段，这两支专业队伍严重不足，不但安全生产的顺利实施没有保障，而且使违法违纪现象得不到有效的制止和纠正。当前我国全国安全生产监督管理系统安全监督管理人员编制十分有限，监管力量十分薄弱。[5]

　　行业监管，指行业主管行政部门对本行业内部的生产经营单位的安全生产负有监督管理的职责。如文化委对其主管范围内的文化娱乐场所生产经营单位的安全生产负有监管职责。[8]

　　在行业监管上，一是中央直属的煤矿安全检查机构负责煤矿安全国家监察职能；二是质量技术监督部门负责锅炉、压力容器、压力管道、电梯、防爆电器的安全监管；三是公安门负责道路交通、消防安全、民用爆炸物品和烟化爆竹、危险化学品运输过程中的安全监管；四是交通部门负责水上交通安全、危险化学品和客运车辆、道路交通安全设施的监管；五是卫生部门负责职业卫生和职业病防治监督管理；六是劳动和社会保障部门，承担女工、未成年工的劳动保护监督职能；七是安全生产监管部门负责非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等无主管部门生产经营单位的安全监管。

　　2.3 我国安全生产综合监管的建立、发展与现状
　　
　　现阶段，我国处于经济飞速发展期，经济规模总量十分庞大，安全生产监管的需求也非常大。然而我国安全监管系统框架刚刚形成，安全生产监管力量有限，与工业发达国家相比有较大差距。据统计，我国从业人员每万人拥有监察员数仅为 0.933 人，日本和英国分别是我国的 1.4 倍和 4.8 倍。[9]

　　面对目前安全生产监管能力难以适应日益增长的监管需求的矛盾，如何提高监管效能和加大执法力度是我国安全生产工作中亟待解决的问题。

　　政府监督是需要付出很大代价的，因此，为了改善企业安全投入状况，政府还应加强各种激励和引导措施，增强生产经营单位自身投入动力，以降低政府监督成本。

　　如对于注重安全长效机制建立的企业，政府可实行免检优惠以及适度奖励等激励措施，这样一方面可以激励企业自主投入，另一方面，使政府监督有针对性，提高政府安全监管的效率。[10]

　　要切实打造长效机制，对监管者与违章作业者的有效监督，加大对违章作业人员的处罚和对失职监管者的惩处，能有效降低违章作业的概率；在安全收益上形成公平分配机制，将有助于形成稳定的合作联盟，使违章作业的概率降到零，从根本上消除人的不安全行为，彻底杜绝安全隐患。[11]

　　当前我国安全生产监察管理体制主要还存在以下几方面的问题：一是当前管理体制仍然很难从根本上解决长期存在的政出多门、职能交叉的问题，也难以形成高效、统一的工作机制，部门间协调工作难度仍然很大，安全监督管理效率低下；二是安全生产监督管理职责不够清晰，比如交通运输、防火、化学毒物的公共安全和事故善后处理等工作与安全生产混淆在一起，执法监察与行政管理也混为一谈；三是在安全生产监督管理系统内的安全生产综合监督管理与煤矿安全监察垂直管理应进一步形成完善、统一、协调的运行机制；四是地方与中央安全生产机构调整不能同步进行，使监督管理脱钩。已建立的机构其管理形式、独立程度和内部机构设置也有很大差别。

　　当前这种监督管理体制和工作现状不但造成管理资源浪费，而且给企业增加了负担。
　　
　　2.4 属地政府与安全生产监管
　　
　　社会转型时期地方政府为了获得地方经济的发展和财政收入的增加，追求部门利益和个别领导的政绩，容易与被管制者或特殊利益集团分享收益，从而和社会公共利益发生偏离。在企业的生产经营活动过程中，一方面，企业家往往会花费时间和金钱与地方政府官员建立关系，这可以给企业带来巨大的利益，另一方面，为了达到中央政府要求的政绩目标，地方政府也需要与企业建立紧密联系，利用其管辖区内的企业向其政治支持者输送利益。地方政府和企业之间这种紧密的联系很容易使二者之间达成合谋行为，从而使轻视安全生产的企业行为频繁发生。[12]

　　2.5 国外安全生产监管现状及发展趋势
　　
　　2.5.1 近邻日本开展安全生产监管的模式日本作为工业发达国家之一，但近 20 年来，因安全生产造成的死亡人数却基本稳定在 1500-2500 人之间， 作为有近 5356 万劳动力的国家，其安全生产管理成效显着，是世界上安全生产成本最低的国家之一。自 1947 年日本劳动省成立以来，其安全生产管理机构名称虽有变化，但安全生产管理职责一直延续下来，比较稳定。2001年 1 月，日本厚生省与劳动省合并成立了劳动厚生省，合并后的劳动厚生省把安全生产与职业病防治结合起来，以强化职业安全与健康的监管。劳动厚生省属中央一级政府，内设劳动基准局，具体负责劳动安全卫生事宜。日本在其 47 个都道府县设立了劳动基准局，负责各都道府县相关工作。日本安全监管部门对从事安全卫生服务的社团组织与中介机构实施认可委托制度，对获取资格的社团中介机构委托其开展相应的技术服务。除了劳动厚生省垂直领导的政府组织体系以外，还有一些与安全生产有关的非政府组织，在政府授权的条件下代行一些检查与监督职能。[9]

　　2.5.2 西方发达国家在安全生产监管方面的经验与教训西方国家普遍建立了严厉的安全生产法律制度。美国多数州取消了死刑，对安全违法行为最高可以判处终生监禁。澳大利亚《煤矿安全与健康法》规定，矿主和经理人员如果违法违规生产，不仅要予以高额经济处罚，严重的要注销其执业执照，终生不允许再从事这一行业。1968 年美国发生一起煤矿爆炸事故，78 人遇难，引发全国性罢工。美国国会随后通过了《联邦煤矿安全与健康法》，规定不具备安全条件的煤矿必须关闭。此后 10 年间，美国虽然深受世界能源危机影响，却一直保持高压政策，1978 年与 1968 年相比，井工煤矿数由 4100 多个下降到 1990 个，减少近 52%;煤炭年产量下降 29%;煤矿事故死亡人数也减少了近 73%.一些西方国家目前已经形成立法监察、事故预防、工伤保险“三位一体”安全生产工作格局。保险机构不是被动地办理事故伤亡赔偿，而是主动对企业安全实施监督指导，从源头上降低事故风险和保险赔付。[13]

　　同时，我们从微观企业的层面来看，西方的一些学术研究认为，一个人的责任感会增强他的安全动机，而安全动机则会促使他自觉学习安全知识，同时，如果企业中安全氛围浓厚，也有利于企业的管理者和员工自觉学习安全知识，过硬的安全知识和强烈的安全动机有利于提高安全绩效，而良好安全绩效会显着降低安全生产伤亡事故的发生[14, 15].也有研究认为，如果企业能够提供有安全保障的工作，员工的工作满意度就会提高，安全生产事故的伤亡率就会随之下降[16].【1】
　　
　　当然，西方国家安全生产也存在着问题和教训。美国每年发生死伤数以千计的安全生产事故，仅 2006 年就发生了 5804 起与工作有关的事故和 410 万起非致命的职业伤害事故（美国劳动部，2007）；据英国职业安全卫生执行局的统计，在 90 年代初期，每年因工伤事故造成的经济损失为 120-160 亿英镑， 占年度 GDP 的 2-3%;据德国工伤保险协会的统计，近年来，德国每年因工伤事故造成的经济损失约为 1500 亿马克，大致也占全德 GDP 的 4% 左右。[17]

　　除了在事故的防范和应急抢险救助等方面，仍然存在着不少问题之外，一些发达国家还转嫁安全风险，把危险化学工业、旧船拆卸、核废料处置等高污染、高危产业向发展中国家转移；在劳工安全福利上存在“双重标准”.

　　漠视外籍劳工、非法入境滞留人员的安全状况，对地下工厂、“血汗”工厂从业人员的安全健康权益视而不见。无论是企业主为私利减少安全投入、工人为工资视安全隐患于不顾，还是规制机构人员公然“入干股”中饱私囊，生产过程中，利益主体间利益冲突始终是事故的始作俑者。Lewis-Beck 和 Alford[18]、Gray 和 Scholz[19]认为正是政府规制的缺失造成事故的频发，事故发生率和政府规制政策的强弱有明显的负相关关系，因此主张加强对政府规制。同时应当注意到，工作场所安全事故的发生是内外因素交互作用的结果，政府规制只是一种外在的约束，这种约束能否促成安全问题的解决，以及在多大程度上有助于解决安全问题，还要取决于其对行业内主体行为的影响。政府规制本身需要通过制定一系列法规、准则、标准强制被规制企业服从、遵守，并由工人在生产过程中执行，因此，从政府角度分析企业安全生产问题虽然必要，但却是不全面的[20].

　　2.6 我国安全生产工作的现状与发展态势
　　
　　我国每年因安全事故造成的直接经济损失，初步测算在 1000 亿元以上，加上间接损失，总计达 2000 多亿元；事故大省的死亡人数增幅超过了经济增幅，平均每年有 15 起一次死亡 30 人以上的特别重大事故。2001 年以来，全国共发生特别重大事故 124 起，涉及到综合监管行业领域的 40 起，包括的行业主管部门有道路交通、消防、水上交通、建筑施工、民航、铁路交通、民爆，综合监管行业领域特别重大事故所占比重呈上升态势；2001 年以来，全国共发生各类重大事故 1143 起，其中 57%与综合监管行业有关。[21]

　　2003 年至今，由于安全生产工作已受到政府和全社会的空前关注，安全生产立法和管理工作逐年加强，新修订的《安全生产法》[22]已于 2014 年 12 月 1 日施行，安全生产总体形势有所好转，但安全生产事故依然频繁发生，死亡人员的绝对数量仍相当高。

　　2.7 文献评析
　　
　　本文系统梳理回顾了国内外安全生产的相关文献，特别是从企业、行业监管和综合监管三个维度回顾了我国安全生产工作的现状，不难发现，我国安全生产工作近年来在中央和地方政府的高度关注下取得了关键性的进展，特别是专门设立了安全生产监督管理这一垂直管理部门，从体制上保证了安全生产监督管理的有效推进。但我们也必须看到，无论是企业对于安全生产工作的投入和重视，还是行业监管的人员紧张、覆盖面有限，综合监管难以协调各方、人员编制有限，以及属地政府容易和企业间形成共谋，都对安全生产工作造成了负面的影响，而且监管部门之间各行其是，也容易留下“漏网之鱼”或重复检查，浪费资源。

　　如何消弭这些体制机制的不足，我们查阅了一些发达国家开展安全生产工作的模式和经验，可以看到，这些国家对于安全生产工作均高度重视，并采取一系列可行办法加强这项工作，比如对获取资格的社团中介机构和非政府组织授权开展安全生产检查和监督，建立起立法监察、事故预防、工伤保险“三位一体”安全生产工作格局。

　　同时，这些国家也非常强调自我管理和企业的主体责任，认为个体的责任感会增强他的安全动机，同时企业中安全氛围浓厚也可以极大地降低安全事故发生的概率。

　　但这些文献鲜有提及如何进行安全生产综合治理，调动起各相关方参与到安全生产工作中，形成联动机制，本文正是在这一方面丰富了安全生产领域的文献。