国内公办院校及美国私立高校控制财务风险的经验借鉴

　　第 4 章 国内公办院校及美国私立高校控制财务风险的经验借鉴

　　4.1 我国公办院校控制财务风险的方法

　　我国的公办院校性质上属于国家所有，大部分资金都是由政府直接或者间接提供提供。虽然现在公办高校的自主经营权已逐步放开，但是公办高校资金管理依旧能以政府作为坚实的后盾。我国高等教育扩招政策实施以来，十多年的时间，中国高等学校学生是十年前的五倍多。在校人数的攀升，直接对学校的基础设施规模提出要求，而在公办院校急需资金的当口，政府的直接投入是不足的。据 2008 年的调查数据显示，我国公办院校新增的 5000 亿元的账面资产中，政府投入只有 500 亿元，其中有 2000 亿元来自于银行贷款，剩余的部分都是社会各界给予的支持实现的。如此巨大规模的贷款，公办院校是如何实现财务风险控制的？对于公办高校而言，政府是主要的投资人，银行作为其发展提供资金的主要债权人，高校的直接的经营管理者。这三者之间的许多默契，实践出财务风险控制的很多措施。民办高校在探索财务风险控制方法时值得借鉴。

　　4.1.1 专项资金管理制度的建立

　　公办高校为了落实专项资金贷款的高校使用，采取“统一领导，分级管理”的指导思想，组建专项资金管理领导小组，责任到人的管理措施。高校的校长承担贷款资金的整体调度及安全保障工作责任，保证贷款能够如期偿还。作为中间层的分项目负责人必须严格遵照内部资金调度制度，参照项目资金预算，严格控制资金的使用方向及数量，实现资金的高效率运转。直接参与资金管理的财务人员，要时刻警惕专项贷款超标使用问题，对于出现的超预算资金部分必须及时调查原因，给予差异分析，严格控制资金使用中的浪费现象，保证资金流向清晰。建设中需要的采购项目，财务人员要本着降低成本的原则，采用国家规定的程序，利用招标等方式实现高效益的使用资金。公办高校的这种资金管理模式，给资金的高效使用、安全管理及清晰透明的流动方向起到很大的控制作用，降低了其中的财务风险，提高了贷款资金的安全性。

　　4.1.2 财务风险预警系统的使用

　　随着公办高校贷款规模越来越大，财务风险也随之逐步扩大。为了提高高校贷款管理能力，降低财务风险，政府相关部门组织了相关专家研究出一套财务风险控制的预警系统名为“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”。高校可以借鉴这个模型组建自己的贷款控制预警提示系统。当贷款规模超一定额度时，预警系统会提示其中的危险系数，犹如给高校财务安装了贷款超标的安全阀，有助于高校对财务风险的把握，也能及时的做出正确的决策进行风险控制。

　　同时，作为主要投资者的政府部门及主要债权人的商业银行自然很关注高校财务风险的大小，当风险达到高校无法承受的位置，极大的损害了投资者和债权人的利益。为此，相关部门对于贷款高校都设置了警戒线，对高校的贷款风险设定预警上线，接近甚至超过预警线的高校会被相关部门作为预警对象，给予提示预警，要求高校控制贷款规模，降低财务风险。对于不顾预警提示，依旧盲目贷款贷款的公办院校，相关部门将采取停发政府补贴，并追究其院校负责人的行政管理责任，勒令其予以纠正。通过政府相关部门的监督和引导，公办院校的财务风险的得以有效控制。

　　4.1.3 高校土地置换

　　高校土地置换是指高校用市价较高的市区校区换取郊区更大面积的土地建设作为其新校区。高校在实际实行土地置换时，会选取郊外较大面积的土地作为建设新校园使用，换置过程中会取得一定差价收入用以偿还贷款及新校园建设。浙江中医学院就是一个很好的例子，它是全国高校中第一个土地置换的受益者。该校原来位于杭州市中心，面积不足 5 公顷，狭小的校区从根本上制约着学校的发展。经地方政府批准，该校利用土地级差、通过土地置换移址迁校，顺利扩建成一所占地约 27 公顷的新中医学院，并迅速跻身于全国一流医科院校的行列。高校的土地置换思路受到很多高校的青睐，纷纷效仿。高校通过土地置换能够获得较大的收益，取得一定的资金，提高了还贷的能力，自然能够将财务风险降低。

　　4.1.4 政府扶持力度增大

　　政府作为公办高校的经济后盾，给公办高校的支持力度也不断的加大。为了促进公办高校的发展，推动银校合作计划助其实现跨越式发展。同时，为了降低其还本付息的压力，采取政府贴息的间接补贴方式帮助公办高校从银行取得低息甚至是免息的贷款。在高校资金匮乏，各项目处于投资建设期的当口，政府的大力支持犹如雪中送炭，也给公办高校的财务风险控制起到很大的作用。

　　4.2 美国私立高校控制财务风险的方法

　　4.2.1 建立规范的内部管理制度

　　美国私立高校的内部管理制度非常的完善，对于资金的管理很周密。学校的良好发展需要有效的行政管理。针对贷款资金的管理问题他们主要利用以下两种管理模式控制风险：

　　其一，采用董事会领导下的校长负责制管理模式。董事会作为学校层与社会层的桥梁，将学校的发展与社会中教育市场的发展结合起来进行战略目标分析，对于实现目标所需的资金有个整体把握，其中包含了对贷款资金规模的总体规划。另外，校长制赋予了学校的主要负责人调度资金，开展项目化管理的权利，同时也对其采用合理的方式筹集资金、高效的管理并使用资金提出了要求；董事会作为幕后的投资者时刻关注学校的整体的财务状况和资金的流向。董事会与校长制之间的分工明确，各司其职，达到相辅相成的效果。他们之间的精诚合作成就了高校的贷款资金安全稳定，有效的管理和监督实现了财务风险的控制目标。

　　其二，建立董事会领导下的基金会管理制度。美国私立高校对每项资金都采用专项管理方式，这里叫做基金管理制度。基金的本意是指为了某种目的而设立的具有一定数量的资金。实际中对基金的管理要求，持有目标明确，使用时有章可循，专款专用，专项记录、专项报告等。美国私立高校通过对资金采取基金式管理模式，将每笔进出学校的资金都能做到账目清晰明了，每项资金使用都有严格的审核程序，按计划支出，并定期向利益相关人报送资金信息，实现透明化管理。高校的这种管理模式既是对高校负责，更是对投资者及其他相关群体负责。此举给有意向高校输入资金的投资者和捐赠者更多的信任，后续资金的筹集难度自然降低。他们的这种清晰透明化的资金管理，对控制高校的财务风险起到举足轻重的作用。

　　4.2.2 政府贷款法制化

　　国外对于高校的支持力度较大，除去直接的拨款以外，给予高校较大金额的低息贷款也是其支持的主要方式之一。美国在发放教育贷款方面是走在前列的。教育贷款的政策在公办高校与私立高校之间一视同仁。1933 年，美国向其私立高校发放了第一笔基础设施建设的贷款，从此以后，诸如此类的贷款越来越多，形式也多种多样，但是唯一不变的是美国政府对其发放给教育事业贷款的法制化管理。美国的这种依法规范贷款的控制行为，直接为高校的财务风险出现的程度起到较大的限制作用。本文将以美国私立高校可取的几种典型的政府支持贷款来总结其法制化的管理经验。

　　其一，联邦政府直接贷款。20 世纪 70 年代，联邦政府为其本国的高等教育机构提供低于市场利率（年平均利率仅为 3%），期限在 50 年以上的政府贷款是当时支持高等教育机构建设的主要形式。美国《高等教育设施法》和《高等教育法》明确指出，本国的高等教育机构（包括公立和私立高校）无法从联邦政府以外的金融机构中取得同等条件和利率的贷款时，联邦教育局可以提供该笔贷款。为了较好的控制贷款规模，保证贷款的安全性，资金使用的规范性，法律中明确了贷款的基本条件。规范中强调，高校用于申请贷款的项目筹集资金的总量中联邦贷款数额必须低于四分之三，另外与上次同类型的贷款间隔期在 5 年以上。同时，在申请贷款时必须同时提交建设项目的材料。材料中要求反映项目的整体规划、设计以及详细的成本预算数据。联邦政府在审核中如果发现有铺张浪费之嫌，或者项目资金使用不明确的，一律不予批准其贷款申请。

　　贷款发放以后，政府为了能够及时回收贷款，会采取一些激励措施。美国的联邦政府为了能够吸引高校提前偿还贷款，降低财政贴息和资金回笼的压力，给予还贷折扣优惠政策。此类方法的运用，提高了高校还贷的积极性。据统计，美国的高校中基础设施建设贷款中，当年调查的此类贷款项目总数是 1105 项，拖欠项目有 39 项，仅占 3.5%。

　　其二，联邦政府担保贷款。担保贷款是指由第三人为借款人提供如期偿付本息的保证而取得的贷款。借款人到期无法偿付时，放贷机构有权向保证人行使追索权。美国的联邦政府担保贷款以联邦政府或者政府附属的相关机构作为保证人，对贷款提供担保，帮助高校从政府以外的金融机构取得贷款。联邦政府作为保证人的身份起到两全其美的作用。首先，联邦政府可以减轻自身的资金压力，不用大量输出资金支持私立高校的建设；其次，联邦政府作为担保人，可以让私立高校取得较低利率的贷款，必要的时候，政府还会给予财政贴息。实际操作中，联邦政府主要是通过授权担保机构作为本次高校贷款的担保人。担保机构作为直接担保人负有监督高校资金使用及催缴贷款的义务，联邦政府以最后拖欠率 5%为限，低于 5%由联邦政府全部赔偿，高于 5%将认定担保机构部分的责任，政府将部分偿还。美国高校的担保贷款层层规范，处处管理，责权清晰，私立高校筹集资金的难度降低，成本降低，财务风险也得到很好的控制。

　　其三，高校发行债券。美国私立高校通过证劵市场发行债券筹集资金的方式受到各高校青睐。比较银行贷款，发行债券的方式是更优的选择。首先，筹集资金量较大，投资者较多，相比较银行贷款数额限制较多；其次，综合计算的资金成本较低，经济划算；第三，资金占用时间比较长。高校发行的债券时间较长，有些甚至可以达到 100 年，这为高校统筹资金偿还到期金额给予了充分的准备时间，便于资金灵活使用。第四，债券发行面对的是广大的社会公众，根据美国的相关法律规定，对公开发行债券的单位资格都需要进行严格审查，保护投资者的利益。换言之，能够发行债券的单位被证实运营能力、经济实力、发展潜力等方面都是得到各方承认的，这种间接的验证提升了私立高校在市场中的地位和影响力。

　　综合的分析，不难看出，行为法制化，管理规范化是美国政府对私立高校的支持和保护。一路前行，有法可依，私立高校的财务风险控制效果较好。

　　4.2.3 资金来源渠道较广

　　美国私立高校的资金来源广阔，当然这与其本身善于经营是离不开的，他们充分利用自身的优势，提高在社会生活中得影响力，抓住机会，扩大资金源头，缓解高校的债务资金压力。被人们津津乐道的主要以下三种：

　　其一，来自民间力量的捐赠资金。从总体上观察，美国私立高校得到社会力量的捐赠金额是逐年增加的，占收入的比重也在不断上升。从美国高等教育机构资金来源调查分析数据显示，捐赠收入 1994 年占总收入的 4.7%，而到达2000 年时，占比就上升至 14.3%。谈到美国高校，最容易联想的到的就是哈佛大学。哈佛大学是美国顶尖级的高校，也是世界一流的大学。在 20 世纪 90 年代该校爆出财务困难，社会大众纷纷伸出援手，5 年中共筹措资金 26 亿美元，助其走出困境。

　　其二，基金运作的投资收入。美国高校中流行基金项目化管理。通过基金的运作，实现投资收益。哈佛大学在在 1636 年成立之初就一直保有捐赠基金，尽管每年捐赠基金对学校预算的贡献值不同。在 1636 年，捐赠基金的收入仅为18 英镑， 至 1793 年，哈佛大学的捐赠基金已超过 18.2 万美元。到了 19 世纪，由于校友的赞助，哈佛大学的捐赠基金稳步上升，1869 年则升至 225 万美元。近年来，哈佛大学的捐赠基金收入已成为运营收入中越来越重要的来源，其规模越来越大，截至 2010 年 6 月 30 日的年报中显示，哈佛大学捐赠基金获得 11%的回报率，使其基金总额达到约 276 亿美元。

　　其三，社会服务收入。美国私立高校利用自身的科研优势，参与社会服务，销售相关科技含量较高的产品，获得较好的收入，能为高校提供总经费的 5%～8%收入不等。美国的私立高校筹集资金的渠道多样化，资金极度紧缺，捉襟见肘的局面发生的较少，贷款筹资的压力也能得到缓解，财务风险控制难度降低。

　　4.2.4 建立科学化的财务评价指标体系

　　有效的财务管理需要建立科学化的财务评价体系。一个单位的状况直接影响其在市场中的竞争力和发展前景。因此，美国的私立高校特别注重其财务管理。针对债务资本的风险性，在财务评价体系中专门分离出一类评价信贷风险体系。体系中设计的主要指标有：

　　第一，可用资金占总负债的比率。其中可用资金是以下几个项目之和：非限制性流动资金资产、非限制性准捐赠资金资产和所有固定资金资产的总和减去契约限制所要求留存的所有资金。总负债包括非限制性流动资金负债、所有固定资产负债减契约留存资金和准捐赠资金负债。该项指标在美国设置的安全值为 2，即可用资金数额至少是总负债数额的 2 倍。

　　第二，可用资金余额占固定资产负债比率。其中可用资金余额既包括非限制性资金也包括限制性资金。固定资产负债由应付账款、应付票据、应付押金和资金转账借款等构成。该项指标反映的是高校拥有的能够在经营中转化为偿债资金的部分与需要偿还债务金额的比值。该项指标值大于 1 时，说明高校有足够的资金偿还负债，财务风险较小，反之，如若低于 1，说明学校已经存在较大的财务风险，需要采取相应的措施防止其转为财务困境。

　　另外还有固定资产的净投资占固定资产负债的比率等相关财务指标，美国的私立高校通过较为完善的财务指标评价体系评价自身的财务风险，使之在高校的控制之中。

　　4.3 从国内外高校经验中得到的启示

　　4.3.1 立足于学校本身寻求财务风险控制的方法

　　从上上述国内公办高校与美国私立高校的经验分享中可以发现，我国的民办高校现下处于的负债经营模式还不能得到政府给予的实际的财政支持。既没有财政贴息更没有直接的豁免待遇，按市场利率偿还本息是现阶段不变的事情，也是不可推卸的责任。因此，探讨控制我国民办高校的负债经营风险控制应该从高校本身出发。

　　参照其他高校的优秀经验，我国民办高校应该从完善学校的管理起步，制定并保证顺利执行财务管理制度，从意识上重视财务管理的重要性，形成以财务预警系统为先导，财务指标评价体系为重点，设置安全关卡，逐步控制财务风险，保证民办高校能够安全稳定的发展。除了内部治理结构调整以外，民办高校要能长久的立于翰林之中，更关键的是提升自身的核心竞争力，开源节流，拓宽筹集资金的渠道，高效率的使用资金，获得更多的投资回报。这种内外兼修的思路才能从真正意义上控制财务风险。

　　4.3.2 政府应为民办高校负债经营法制化提供良好的环境

　　从美国政府对其私立高校负债经营的法制化管理中可以领悟到严格的外部监督管理环境对控制财务风险的重要作用。如果我国政府也能够将支持民办高校办学的政策落实到具体的行动之中，譬如给予财政贴息，担保贷款等，对民办高校贷款形成外部制度化的监督管理也就名正言顺了。民办高校多了一份资金的保障，少了一份盲目冒险的想法，财务风险自然能够得到较好的控制。

　　4.3.3 商业银行加大对民办高校贷款项目的审批和管理

　　我国商业银行对于贷款对象的管理稍显薄弱，如果能够加强对贷款单位的资格审查，做到适度贷款，谨慎贷款，才能控制双方的财务风险，实现双赢的局面。