我国高校内部控制建设现状分析

　　3 我国高校内部控制建设现状分析

　　3.1 我国高校内部控制建设过程中存在的主要问题

　　3.1.1 高校内部控制环境亟需提高

　　影响高校内部控制环境主要包括管理者的道德品行和价值观念、管理经验、组织机构设置和内部控制的认识等方面的因素。国内高校内部控制环境存在的问题主要有以下几个方面：

　　第一，高校的内部控制意识比较薄弱。树立牢固的内部控制意识有利于高校内部控制环境的建设，有利于确保内部控制发挥有效作用。但是，由于我国高校内控建设起步比较晚，目前部分高校管理者对内部控制的理解还不够深入，导致单位内部控制意识还比较薄弱。在这种情况下，内部控制容易产生漏洞，导致舞弊贪腐行为的发生，造成国有资产的流失。

　　第二，高校的内部控制实施动力天然不足。目前在我国现行体制下，公立高校具有的是非营利的公共属性，是以实现公共利益为目标的。其内部控制建设的实施动机是为了保证高校管理目标得以实现。相对于企业以追求利润最大化为目标的内部控制实施动机而言，高校内部控制实施动力天然不足。○8第三，高校内控岗位设置不够合理。高校内部编制有限，人员紧张，岗位安排不尽合理，许多岗位存在一人多岗，不相容岗位兼职现象。项目决策兼监管，采购兼审核，出纳兼总分类账的登记和保管等现象，出现了很多管理漏洞，极易滋生舞弊和贪污。

　　3.1.2 高校风险评估制度不健全

　　风险评估机制不健全，导致对风险目标的拟定、风险的识别、风险的正确分析和风险的应对预案都不明晰。这样以来，高校势必不能有效的控制运行管理中风险，导致风险发生的机率增大，风险评估机制的不健全已成为高校风险控制建设过程中重要的缺陷之一。目前我国高校尚未建立起一套完整的、成熟的风险识别和评价体系。近年来，经济全球化的力量对高等教育产生了深远的影响，高校也正在面临着全球化的激烈竞争，风险时时存在。目前高校在其发展过程中普遍面临着三种主要潜在风险。

　　第一，办学定位风险。目前高等教育市场化和经济全球化的到来使得高校生存环境发生了变化，生源压力和就业压力日趋增大，高校已进入了一个机遇与压力共存的新时代。位于高等教育价值链中低层的高校都或多或少的受到了影响，办学定位风险日趋增大。这就要求高校必须着眼于建立适应市场经济发展的人才培养模式，发挥自身原有学科优势，逐渐淘汰落后产能学科资源，优化发展能引领未来经济发展或是某个领域发展的学科资源和教师人才队伍。做到不盲目追求“大而全”、“升格热”，而是根据自身实际准确定位，才能在新的环境中立于不败之地。

　　第二，财务管理风险。随着高校经营活动的日趋多样化，高校的财务控制建设却相对滞后。以往的财政拨款下的事业单位财务控制已经不能满足当前形势下高校的多元财务控制，目前高校的财务管理几乎涉及到了社会各个层面的财务工作，但相对应的财务控制建设却相对滞后，容易产生财务管理上的漏洞，造成经济上的损失。○9第三，债务风险。目前我国各高校仅依靠财政拨款的方式已经远远不能满足其发展的要求，资金来源渠道日趋多样化。但是，高校却对各种渠道来源的资金风险缺乏科学认识，风险控制评估不充分，没有健全和完善相应的内部控制风险评估机制。

　　3.1.3 高校内部控制活动存在薄弱环节

　　高校的内部控制活动是指高校根据已拟定的运行管理过程中的风险的评估结果和控制措施，对发生的风险进行有效控制，保证学校教育科研、经营活动等运行管理的各个领域的所有目标得以实现而建立的政策和程序。虽然目前国内各高校在内部控制建设过程中都采取了一定的完善措施，但是由于高校业务多元结构的不断发展，控制活动方面的建设还存在着很多薄弱环节。目前存在的问题主要有：

　　第一，内部控制建设不完善，导致控制活动失效。目前我国高校的运行管理日趋复杂化，涉及到高校的人事、财务、固定资产、后勤、各院系的教科研、重大项目和政策、合同管理等多个方面。但是，目前我国相关部门尚未颁布系统、完整的高校内部控制规范指引，如何在《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求的指导下结合高校的实际特点进行内部控制建设还处在研究发展阶段，还未能落到实处。因此，导致高校一些重大工程项目和预算资金的使用等缺乏有效的监管，导致控制活动失效。目前国内高校已有的内部控制体系也主要是参照企业内部控制规范标准而制定的，已经不能完全适应当前高校多元化发展的结构特点。

　　第二，内部会计控制机制还不健全。会计控制对于高校而言，它是其内部控制建设的重要目标之一。目前我国高校的内部会计控制主要还是集中关注在货币资金的控制上，其相应的货币资金风险识别、评价和对策等机制还不健全，容易造成经济决策失误、投资资金损失和各种浪费。

　　第三，固定资产的管理比较薄弱。由于我国高校所属性质的不同，公立高校的固定资产大多是通过政府采购的方式予以配置的，国有资产的登记制度相对完善，但在管理上仍缺乏有效的“问责”制度。责任追究机制的不健全容易造成负责高校固定资产管理的部门工作态度松懈，未能及时按规定定期进行财产盘点，极易导致账实不符，固定资产流失。

　　第四，预算控制不科学、不理想。预算编制是高校预算控制活动的首要环节，是实现预算管理目标的重要保证，虽然目前高校都建立了预算编制制度，但是预算编制的准确度不高，编制方法不够科学；许多预算项目还没有经过科学论证，就安排预算，导致预算编制不合理；预算支出缺乏有效的监督，约束力不强；有些预算项目的指标还未能做到细化分解，导致预算外资金的追加调整仍然很多，变动较大；有的高校没有对单位各部门预算负责人和审批人建立有效的“问责”制度，使得预算编制和执行情况都不理想。

　　第五，费用支出缺乏有效监督控制。目前高校的经费支出虽然建立了比较完善的会计审核制度，但是高校内部仍然没有健全监督控制规范，还是习惯性于只要有财务主管领导签字同意，出纳人员就予以报销的现象，导致费用支出会计审核制度形同虚设，经常发生经费开支超标现象，甚至于专项教育科研经费被挤占和挪用也时有发生。有效监督控制的缺失，致使高校资金使用不规范。

　　3.1.4 高校信息与沟通不顺畅

　　在信息化时代背景下，近些年我国高校都加强了信息化管理方面的建设，目前高校内部都拥有了一套信息平台管理系统。但是，高校内部信息与沟通的建设还存在着很多问题，信息与沟通仍不顺畅。

　　第一，缺乏信息与沟通的有效控制机制。目前高校内部自下而上的信息沟通主要存在着信息不完整、汇报不及时，数据不真实、不公开等问题，上层领导很难有效的掌握各项任务目标的完成情况，失真、不完整的信息极易导致决策失误；自上而下的信息沟通缺乏及时的反馈机制，上传的信息得不到上层主管领导的及时反馈意见，势必影响到学校各项管理工作的顺利开展；横向的信息沟通主要指高校同级不同部门的管理层之间的信息沟通，主要存在着各自为政，事不关己、互相推诿、不管不问等情况，很难形成有效的管理合体。

　　第二，信息与沟通渠道比较单一。目前高校的信息来源渠道主要是通过各个职能部门的信息管理者获取的，单一的信息来源极易掺杂信息管理者的主观意识和舞弊行为，势必造成严重的后果。信息的沟通方式也大多采用“链型沟通模式”沟通环节太多，链条太长，势必大大降低工作效率。

　　第三，信息系统开发和维护比较落后。当前高校内部信息管理平台大多是软件开发公司提供的。由于资金和技术上的支持有限，能够结合本单位实际需要而进行的自主开发的比较少。在使用维护方面由于专业维护人员配备不足，导致维护跟不上，系统升级不及时，系统使用经常出现技术上的问题，对信息的处理还停留在比较低级的水平上，不能很好的辅助管理人员对信息做出准确的细节分析和综合把握，造成信息管理上的漏洞，不能发挥其有效的管理功能。

　　3.1.5 高校内控监督不能发挥有效作用

　　目前，我国高校由于监督机制不完备、监督措施不得当、落实不到位等因素的影响，不同程度的导致高校政务信息不透明、决策不科学、人浮于事、教育腐败等现象。

　　这一切势必影响到国家政策在高校的准确实施，抑制着蕴藏在广大师生员工中间的活力，阻碍着我国高校各项战略的发展。近些年来，虽然各高校在内部控制监督上都制定了一系列监督机制，但是由于高校的监督职能部门的独立性和权威性不强导致对权力的监督失效。主要表现在：对于少数实权群体的监督很薄弱，对他们的内控监督实际上还处于“真空地带”。当前在重大项目招投标、自主招生计划和学生录取等业务上的暗箱操作、违法违纪行为依然存在。事实证明，高校上层领导仅靠个人的人格修养或是反腐倡廉的自律意识，在各种诱惑面前，一部分人还是很难避免权力的滥用行为的。

　　3.2 我国高校内部控制建设问题的深层次原因分析

　　3.2.1 体制方面

　　由于我国的国情，国内的各级公立高校都是归属于政府领导下的行政事业单位，其属性是非营利的公共属性；民办高校虽然所属性质不同，其外部管理也同公立高校一样采取国家和地方政府两级管理的方式。在市场经济背景下，国家充分考虑了市场经济发展各项因素对高等教育的影响，对高等教育体制也进行了适应性的改革，目前高校在体制建设上为适应发展的需要也呈现出了多元化的趋势。如民办高校已经引进了企业化管理、董事会管理等管理新模式；但是目前国内公立高校在现行国家体制下的另一特性——行政化特性还没有得到根本性的改观，去行政化的改革相对于高校的快速发展也还很滞后，在行政权力色彩主导下的学校管理中各种矛盾、问题依然普遍存在。主要体现为官本位意识、集权思想严重、注重功利关系、政务不全面公开、民主建设不完备等，这样体制下的行政权力过于集中，又缺乏有效的监管措施，势必影响到高校的内部控制在具体的实施过程中受到人为因素的干扰和影响，很难发挥其有效的作用，严重制约了高校各项战略目标和经营业务的实现。

　　3.2.2 制度方面

　　目前国内各高校普遍重视了规章制度的建设并积累了大量的经验和成果。虽然发挥了积极重大的作用，但是高校的规章制度还存在很多问题，为“制度腐败”滋生了土壤。

　　第一，制度的保障性不强。在内部控制惩防体系制度的建设上，只注重工具性，忽视保障性。高校在制定制度时，是从管理工具的角度出发，来管理学校的教育科研和各项经营活动的，体现的主体是具有政府性质的高校管理者，而未能体现保障性主题高校的普通师生的意志。虽然高校在制度的制定的原则上也注重了民主的方式来反映广大教职员工的意志，但是在具体操作过程中，大多制度的制定未能实现民主制定，体现最多的还是领导者的意志。

　　第二，制度的执行不规范。高校的制度在执行上存在着不规范的问题主要体现在：财务管理、领导干部薪酬管理、重大项目的决策、出国管理等不规范，公款吃喝、送礼现象依然存在；科研经费管理制度的不规范、导致传统的办学优势和特色存在弱化倾向直接影响到学校的竞争地位；此外制度的制定者和执行者合二为一更加导致制度执行过程中的不规范。

　　第三，自主招生制度的灰色空间大。伴随着高校教育体制的改革，高校的招生计划也由计划经济时代的国家计划转变为当前实施的国家计划与高校调节性计划相结合的招生制度，高校自主招生权利和规模正在渐进式的日益扩大，但其内部控制的建设却没有跟上，招生制度的不健全，导致高校招生特别是自主招生存在着巨大的灰色空间，保送生、定向生、调剂生，少数民族预科生、特长招生，各类“弹性”招生空间均为寻租者打开舞弊贪腐之门。

　　3.2.3 组织方面

　　现代高校是一个庞大的系统组织，组织成员众多包括管理者、教师、职员、教辅人员、后勤人员、学生等。其又是一个多元化的开放系统，与政府、企业以及社会都有着千丝万缕的交集，各个高校之间还面临着全球化背景下的激烈竞争。由于高校组织的复杂性，群体之间存在的差异性很容易诱发矛盾冲突，影响高校组织效能的有效发挥。发生这些矛盾和冲突的诱因主要体现在以下几个方面。

　　第一，组织的构成存在缺陷。国内公立高校的组织结构都是按照行政事业单位的编制设置的。由于编制有限，一个职能部门身兼数个职权既是制度的执行者又是制度的监督者、不相容岗位人员兼职一人多职等现象普遍存在，再加上岗位责任制不健全等因素，导致了高校的组织构成存在缺陷，从源头上制约了内部控制在高校运行管理中发挥有效作用。

　　第二，组织内部设定的目标存在差异。在高校庞大的组织内部，不同群体与组织，个人与组织，不同组织与组织间由于完成的各项任务不同，导致追求的目标存在着一定的差异，经常发生只关注和重视自己部门或个人的利益和目标的实现而忽略整体目标的达成。

　　第三，组织间的信息沟通不顺畅。高校的各个组织间存在着整体协调失谐的现象，组织间在沟通中由于双方的信息差异和特点，容易产生误解、误读，造成信息沟通不顺畅。这样以来阻碍了高校内部控制发挥作用。

　　第四，组织构成的行政化。目前国内的高校组织构成是有严明的行政级别的，按照规模、影响力和隶属关系有部级、厅级、处级。高校的行政部门和学术单位都是行政规则，非学术规则。这种行政化的组织原则弱化和违背了高校的学术精神和自身规律，不利于高校功能的全面提升，也不利于创新人才的培养，同时也为高校集权下的腐败提供了条件。

　　3.2.4 内部监督方面

　　长期以来，在高校内部控制建设的过程中，内部监督由于不健全的监督机制和监督机构的独立性和权威性不强、审计手段和方法的落后等原因，导致内部控制监督方面在处理专项审计监督与一般审计监督、职能审计监督与普通审计监督、专业（职业）监督与大众监督、横向监督与纵向监督的时候表现的薄弱。

　　第一，高校内部权力的问责和责任监督制度不健全。不健全的监督机制主要表现在对权力的监督上。目前高校权力在实际的运行过程中，对于权力的界限范围、权力行使主体以及如何对自己的权力行为承担责任、义务，缺乏明确的制度规定。这种缺失的机制造成了权力和责任相脱节、缺乏责任制约的权力运行容易导致权力滥用和权力腐败。

　　第二，高校内部的纪律监察机关的职能独立性和权威性不强。高校的纪律监察机关是专门履行内部控制监督职能的部门，是实施内控监督的关键。但是高校的纪律监察机关是按照我国行政事业单位的组织结构建立的，是在学校党委和校长领导下的纪检监察部门。在“同体”的组织原则下，其纪检监察职能的独立性和权威性不强，即使内部查到了问题也是经常采取“大事化小，小事化了”的处理方式，监督软弱乏力。

　　第三，内部审计的手段和方法比较落后。内部审计是实现内部监督的一个重要手段，目前高校的财务工作多以财务核算中心为单位来开展日常工作的，虽然都实现了电算化，但是电算化的审计和财务没有很好地实现共享，审计人员由于没办法从系统里面获取完整的数据信息，仅习惯于传统的对会计账本和凭证进行审核。从审计方法来看，大多数审计人员平时参加的培训学习比较少，方法单一多是根据自己的经验来抽查样本，缺乏科学性，结果导致审计报告失真。

　　3.2.5 外部监督方面

　　当前我国高校的外部监督体系有二部分组成，政府监督和社会监督。其中政府监督又包括教育主管部门的监督和财政部门的监督等，而社会监督是指社会公众的监督、新闻媒体的监督和社会组织的监督。目前在我国发挥高校外部监督主要作用的是政府监督，社会监督还需要一个长期扶持和发展的阶段。现阶段高校的外部监督总体上表现差强人意，主要表现在以下几个方面。

　　第一，政府监督方面

　　1、教育主管部门对高校的外部监督工作缺乏连续性。当前国家和各级教育行政机关由于人员配置和辖区内高校数量多等因素的影响，对直属高校的外部监督主要是通过抽查监督检查的方式进行的。这样的监督方式导致监督工作缺乏连续性，对出现的问题不能连续的监督，经常出现“上有政策、下有对策，来了整改，走了继续”。的现象，有的学校甚至几年也抽查不到。教育主管部门的外部监督发挥作用甚微。

　　2、财政部门对高校的外部监督有限。财政部门既管不了高校的行政权力任免，又无法对高校资金的具体使用进行有效的监管。主要负责其经费划拨、报表审核等方面的监督，至于高校怎么花钱，主要靠高校的自主管理。

　　第二，社会监督方面

　　1、社会公众对高校的监督无从着手。社会公众是指与高校利益相关者，但是目前由于我国的信息公开制度不完善，政务、财务等方面还未做到全面、透明的公开，公众没有途径了解到高校的真实情况，也就无法对高校进行监督。

　　2、新闻媒体的监督非常有限。新闻媒体的监督是指新闻媒体利用新闻媒介将高校的各方面事务置于公众的监督之下，它不仅可以保证公众的利益不受侵害，又可以约束高校管理者的权力腐败。但是，同样由于高校的各项信息未能落实全面公开，仅能对暴露和举报出来的问题进行监督，新闻媒体的外部监督作用非常有限。

　　3、社会组织的监督缺乏连续性。社会监督是指教育主管部门委托社会具有独立和权威性的审计机构对高校进行的财务审计监督。目前外部审计监督是第三方社会监督的重要手段。但是由于外部审计监督是需要支付一定的费用，受国家和地方财政等因素的制约，外部审计监督也只是阶段性的手段，缺乏连续性。