商业银行PPP项目的机遇与挑战

　　第 3 章 商业银行 PPP 项目的机遇与挑战

　　3.1 商业银行参与 PPP 项目的必要性。

　　2015 年市场流动性较为宽裕，央行五次降准降息使得商业银行资金成本大幅下降。然而，受全球金融危机的影响，我国经济处于下行期，经济增长速度明显放缓。

　　由于信息不对称，商业银行的信贷资产和优质资源经常连接不上，使得资金配置不合理的状况时有发生。"发放贷款仍旧是商业银行获得利润的主要手段。'铁公基'项目重新成为比较优质的信贷资源。由于这些项目融资期限较长，同时考虑风险和收益的特殊性，商业银行通常会以发放银团贷款的方式参与。"一位中部地区国有大行人士坦言。

　　3.1.1 PPP 桥梁的搭建促进了银政企三方的合作。

　　商业银行参与 PPP 项目，既有利于发挥自身优势，深化对基础设施建设的参与，促使银、政、企三方达成共赢局面，提升品牌形象和市场地位，同时有利于盘活存量资金、减轻地方政府的财政压力，更有利于刺激社会资本加入到公共基础设施建设当中，三方合作提高运营效率。商业银行提供信贷资金也可以在更宽的领域为银政企的业务合作创造有利的环境。商业银行参与到这类项目中，有利于深化与政府及企业的合作关系，共同参与项目全生命周期运作，共同担负起 PPP 项目的建设工作。

　　3.1.2 PPP 项目为商业银行增强经营及风控水平提供契机。

　　在 PPP 项目中，政府部门作为项目的参与人，持有项目的股权，与私人企业共同承担起项目的建设和运营，风险防控机制贯穿在项目的全生命周期内。政府的参与，严密的监管体系很大程度上降低了商业银行贷款的违约风险，对银行是一个很强的利好政策。另一方面，银政企三方作为利益共同体，也能减少政策执行不到位、不连贯所引发的政策风险以及法律风险。PPP 模式对商业银行来说是一个新兴事物，作为一个新的投资方向，之前的风险防控机制都需要进行相应的升级处理，尤其是针对 PPP项目的特许经营权和项目选择问题上，都需要加强管理，谨慎研究，提升自身的甄别机制。

　　3.1.3 PPP 为商业银行开辟了综合金融服务的新领域。

　　随着城镇化进程的不断开展，PPP 模式的项目建设逐步参与并不断扩大规模，不只是像之前一样致力于交通道路、桥梁建设等基础设施，现在更多的参与关乎民生，提高居民生活质量的新领域，比如污水处理、防汛大坝等项目。同时商业银行还开展包括资产负债、中间服务产品在内的金融创新，这些活动都随着 PPP 模式的发展在不断加深。

　　3.1.4 PPP 是提升商业银行综合收益的新手段。

　　PPP 项目运营模式主要集中于公共基础设施建设，商业银行在这方面的项目工作中能够提供较多有用的经验和产品服务，例如财政咨询、信托理财产品、工程保函等多种服务。对于商业银行自身来说，从项目的准备期就参与其中，全方位的提供综合金融服务，将信贷资金业务及其他服务贯穿于 PPP 项目的全生命周期内，不但可以获取长期受益，更能实现商业银行业务的一大突破，还可以通过业务的增加，提升银行系统的风险防控体系的风控水平。银行、政府和企业三者切实做到互利互惠、合作共赢，银行也从资金供应商变成了综合服务商。

　　3.2 PPP 模式对商业银行传统融资业务的挑战。

　　在经济新常态下，变革传统的项目融资模式，建立多方资金参与、风险收益匹配的新型融资模式成为经济发展的必然要求。今后，地方融资平台在基础建设项目中所占比重将会逐步下降，并最终让位于更具有可行性和吸引力的 PPP 模式，这将是私人企业进入公共建设项目的一个全新渠道。在融资过程中，商业银行所扮演的角色也不再单单作为资金的融资方，而是商业银行、政府和私企三者互相合作的一个关系，整个融资协议在融资对象、还款来源、风险控制等方面都将有一个根本性变化，银行会面临新的挑战。

　　（1）在法律上是一种有限追索权融资。

　　PPP 模式融资的追索权问题在前面和公司融资模式的比较中已经做了详细解释。

　　没有追索权或只有有限追索权，传统融资方式中，地方政府会对基础设施有一个托底机制，承担无限的担保责任，甚至利用财政预算为项目建立偿债基金，即是说债权人可以追索到项目的发起人或主办人的其他形式的财产。而在 PPP 模式下，债权人的追索对象只能限于项目本身的资产及现金流。

　　（2）融资对象为独立项目公司。

　　PPP 模式下的融资对象是由项目发起人专门设立的独立的项目公司。就传统融资而言，基建项目基本上通过政府独资所有的城市建设投资公司等融资平台向银行申请贷款，或在债券市场上公开募集资金，其背后是政府财政信用的货币化贴现。

　　（3）以项目本身的盈利能力和资产质量为还款来源。

　　PPP 模式下的主要还款来源是项目本身的盈利能力和资产质量，而不再是地方财政资金。在传统融模式下，地方融资平台的还款来源通常是政府财政实力，以地方税收、预算外收入等财政性资金、以及土地出让金作为偿债依据，或者向银行等承诺以未来财政预算及水电油气、地铁等收费权作为履约保证。在 PPP 模式下，基建项目的偿债来源只能是项目本身的现金流和盈利，在本质上相当于银行间交易市场的项目收益票据。

　　（4）项目风险需采用全面风险管理模式。

　　传统融资模式下，商业银行贷款更加重视担保和保证，对项目全生命周期的风险控制不足。之所以形成这一局面，其原因之一在于平台借款多由地方政府统一调度，银行很难跟踪和掌握资金的运用情况，贷后管理十分被动。与此同时，银行只能掌握融资平台的负债规模，对地方政府的真实偿债能力缺乏了解。原因之二银行过度依赖抵质押品及地方政府的承诺，在项目资本金未核实、未立项审批等情况下就发放贷款，为风险管理埋下隐患。此外，银行通常只能在项目设立后才能进入实质性的融资谈判，只能被动接受可能不利于银行的合同安排。风险管理模式从依赖担保品转向全面风险管理。

　　（五）通过银行来支配资金。

　　在 PPP 项目融资过程中，商业银行的角色发生根本性变化，成为资金的组织者，负责调配各部门资金的使用情况。根据银监会的调查，截至 2013 年 6 月，融资平台贷款余额占银行总贷款余额的 17.26%,风险过度聚集。在 PPP 模式下，资金来源趋于多元化，社会资本不断参与其中，持有项目的股份。以国家体育馆"鸟巢"为例，投资方不仅有代表政府的北京市国有资产经营有限公司，还有中信集团、北京城建集团及外国资本美国金州公司和国安岳强公司等。在"鸟巢"PPP 项目中，银行的角色将更加多样化，采用票据、信用证等金融工具融资，为项目的建造方、保险商提供多种融资支持。

　　3.3 商业银行 PPP 项目的主要服务方式。

　　在 PPP 项目中商业银行的角色和传统贷款人相比实现了跨越式发展，提供综合金融服务，一改之前只是提供贷的方式。商业银行以其自身风险管理优势积极的参与到项目建设中，提供咨询业务、推动项目的设计、建设和运营，较好的金融资源直接应用在项目上。在此，对商业银行的参与模式进行了详细划分：

　　（1）银行作为政府机构的财务顾问。

　　在 PPP 项目中，政府一般都会担任项目的发起人这一角色，在项目准备期，政府会进行公开招标，以特许经营权为主要吸引力吸收私人企业的进入，在特许经营期结束后收回项目的使用权。虽然在全新融资方式中银行转变了角色，但是银政企三者的关系将更加密切。银行应该利用自身优势，做好政府机构的财务顾问。初期要首先做好项目的可行性分析，并针对项目参与各方的经济实力和风险承受能力，合理配置资金的使用情况，设计风险分配方案。帮助政府合理规划，设计财政补贴的发放、利润的分配、资源的调度，这样一方面能够促使项目更加高效的完成，收回贷款，另一方面密切银、政、企的关系，为后续合作打下基础。

　　（2）银行为项目发起人提供银团贷款、并购贷款及股权融资服务。

　　①银团贷款。银行在做信贷业务时，向企业进行投资，不单单考察项目的获利能力，还款能力。说到底，最主要的就是进行风险控制，将风险压缩到自身承受能力范围之内。PPP 项目资金需求量巨大，这就经常需要银团合作来贷款，一方面增加了资金的流动性，另一方面让多家银行分担风险，实现风险的分散化处理，并保障利润。

　　从银行角度出发，在项目中深入全生命周期，参与到项目融资、建设的全过程，既减少了信息不对称问题带来损失的可能性，又加强了联系，方便下次合作。

　　②并购贷款。

　　在 PPP 模式下，项目发起人可以将建成后的项目转让给其他投资人，此时银行可以通过对被受让方认购新股或者承接债务等方式提供资金支持并向其提供并购贷款。

　　③股权融资。银行可以通过股权筒子的方式，挖掘高净值客户，运用产业投资基金作为跳板，直接担任社会资本的角色，与政府共同开发 PPP 项目，持有项目公司股权。

　　（3）针对项目公司，银行可以开展项目贷款、专项理财计划、资产证券化、夹层融资等多种服务。

　　①项目贷款。PPP 项目的自身特点是一旦拿到商业银行贷款，银行对于项目公司没有追索权或者只有部分追索权，不像传统贷款项目有抵押品担保，这就要求银行的风控能力要更上一个台阶。

　　②经银监会批准，银行有权直接以单一企业债权融资为资金方向的"银行理财管理计划"和"理财直接融资工具"（简称"工具"）。

　　③资产证券化业务是银行的传统业务，对于 PPP 模式的特许经营权项目同样适用。由于 PPP 项目资金需求量大，流动性差，银行可以将项目未来运营期的收入进行证券化处理，进行融资操作用于项目的建设和运营。

　　④夹层融资模式的推广，即银行向项目公司提供优惠贷款，同时安排其子公司或关联公司获得项目公司一定比例的股权认购权。在贵阳南明河改造项目中，中信银行、中信信托及中信证券等成员企业全面介入，很可能采用这一债权股权相结合的融资方式。

　　（4）银行为运营商提供项目收益票据、租赁保理服务。

　　①运营商在项目的特许经营权期间可以向用户收取服务费，而这种收费权可以通过抵押向市场发行票据和永续债，这样可以提高资金的流动性，让项目更加有序的进行，保证资金充足。建设资金一次性投入巨大，由于周期较长，资金流时间不对称，收益票据的发放就可以弥补这方面的不足。现实中，银行可以利用自身发行票据的优势，既可以担任运营商的承销方，也可以直接持有票据来投资获利，完成做市商交易。

　　当然，针对证券化的产品，可以建立专项账户，增强风险防控能力。

　　②银行可以开展针对运营商服务的租赁保理业务，简单来讲，承租人向租赁公司提出自己的租赁需求，租赁公司接到订单之后购买相应商品或者设备出租形成债权，通过保理合同，银行购买租赁公司的债权，并收取租金。

　　（5）与保险公司对接，开展专项债权投资及保证保险业务。

　　①银行与保险公司的合作比较频繁，保险公司一般都会拍专职人员在银行驻点，这就方便了银行与其对接。在融资业务上，银行出具融资性保函，增加项目资金的流动性，保险公司同时也可以为项目提供债务支持。

　　②保险公司和银行可以做到互利互惠，保险公司的信用评级机制对于承建商的界定非常准确，将评定报告分享给银行之后，可以很大程度上帮助银行提升风险防控水平，减少风险损失。

　　（6）银行为承建商提供保理融资、建设贷款服务。

　　PPP 项目的实施人称为建造商，实力一般不容小觑，银行完全能够以建设目标划定项目公司的应收账款，开展保理融资，为承建商提供充足的资金支持。继而有银行完成应收账款的催收、管理并提供坏账准备。为保障承建商在 PPP 项目中的建设持续进行，不会中途因为资金问题停滞，银行还可以提供信用抵押贷款等业务，从中获得相应利润，实现共赢。

　　（7）针对项目使用人，拓展理财融资服务。

　　PPP 项目大多是交通通信、污水废水处理、河湖大坝修建等公共基础设施，都是致力于惠民、利民建设，和社会上的人民大众息息相关。银行可以以此为契机，将项目本身做资产证券化处理或者打包成债权债务，向社会融资，推行信托、基金等综合金融服务。这样公开募集资金帮助项目顺利实施的同时，通过收集人民大众对这些PPP 项目的使用情况来挖掘个人信息，在大数据时代掌控客户的真是财务状况和风险融资情况，为银行自身业务发展提供便利。

　　3.4 商业银行对 PPP 项目的综合金融服务方案。

　　3.4.1 "股、债、贷"综合金融服务方案。

　　对于PPP项目，各商业银行应针对项目不同阶段提供不同金融产品或服务，发挥我行"股、债、贷"综合金融服务优势。

　　（1）项目公司组建阶段：为地方政府引入专业化项目合作伙伴，为项目相关参与方设计收益分配及风险分担交易结构和方案、无追索或有限追索融资方案，通过股权结构化融资提供项目资本金。

　　（2）项目建设阶段：根据项目特点，提供贷款承诺函、保函、项目贷款、银团贷款、法国开发署中间信贷、项目收益票据、中期票据、非公开定向债务融资工具、股权结构化融资、保理、融资租赁等金融服务产品，引入信托、证券、保险、理财等资金来源。

　　（3）项目运营阶段：根据项目特点，提供营运期贷款、资产支持票据、并购债、并购贷款、融资租赁等金融服务产品。

　　针对新增PPP项目，各阶段金融服务或产品均可使用；针对政府融资平台存量项目，主要涉及第2或第3阶段金融服务或产品。

　　3.4.2 重点产品组合营销模式。

　　现阶段，重点推广以下三类产品组合营销模式：

　　（1）PPP股权结构化融资模式。

　　该模式由政府或其下属机构与产业基金共同成立SPV（特殊目的机构），捆绑为"利益共同体",共同负责项目管理。产业基金作为主要出资人与政府或其下属机构（部分出资人）联合发起成立项目公司。政府授予项目公司一定时期的特许经营权，特许经营期内由项目公司负责项目设计、施工、运营、维护等全流程管理。产业基金层面，可通过结构化设计，由理财、保险、社保以及其他社会资金作为优先级有限合伙人（LP），政府或其下属机构、专业的项目建设和运营管理企业作为劣后级LP,普通合伙人（GP）可由各方共同组建或选择市场化程度较高、各方认可的基金管理公司担任。

　　项目存续期内，项目公司或项目运作方依据政府授予的收费权、补贴机制等取得经营收益，产业基金通过投资收益实现退出。根据项目的内部收益测算，政府通过定价机制或补贴调整，确保项目公司健康运行以及民生项目的公益性，同时保障产业基金获得合理稳定的投资回报。

　　（2）PPP项目融资模式。

　　该模式下，在项目建设阶段，对于主要合作方实力较强的PPP项目，可采用贷款承诺函（可选）加项目融资方式介入。待项目竣工后，经评估项目运营绩效达标，项目现金流较为稳定，且存续期内现金流可足额覆盖贷款本息偿付，通过营运期贷款嫁接，帮助企业优化负债结构和贷款期限，缓解偿债压力。其中对于贷款金额超过10亿元的项目，鼓励以牵头组建银团方式融资。银团合作机构可为政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、中小城市商业银行、村镇银行、信托公司、财务公司等。

　　（3）PPP债务融资工具模式。

　　该模式下，可积极营销符合注册发行债务融资工具要求、由社会资本参与方发行的债务融资工具，其中重点产品为项目收益票据（PRN）及资产支持票据（ABN）。项目建设初期，对于建设期有资金需求，且项目自身能够产生稳定的经营性现金流的项目公司或集团公司，重点营销其发行项目收益票据，募集资金可用于项目建设，同时也可用于置换前期形成的银行贷款。

　　对于PPP项目已建成使用，已有能够产生稳定现金流的资产，重点采用ABN方式帮助企业盘活资金。同时，在PRN产品存续期内，综合考虑PRN行权情况，对同时满足注册ABN的企业，可灵活采用发行ABN用以置换PRN的营销策略。

　　项目收益票据准入方面，项目本身需要有稳定的经营性现金流，且存续期内现金流可覆盖债券本息偿付；不得由政府补贴等财政性现金流做为偿债来源；资产权属清晰，无抵押、质押等权利限制；项目收益票据发债主体基本无要求，发行主体无需外部评级，不强制担保，对地方政府债务率无低于100%要求，公募及私募方式发行的项目收益票据均不受企业净资产40%发债上限限制。

　　资产支持票据准入方面，要求发债主体拥有能够产生稳定现金流的资产；资产权属清晰，无抵押、质押等权利限制；企业自身资质良好，主体评级不低于AA.除以上三类产品组合营销模式，分行可根据具体项目的资本金比例、特许经营期限和融资期限要求、项目现金流分布、我行融资产品期限等，灵活设计个性化产品组合方案，如采用股权结构化融资+项目融资\营运期贷款+项目收益票据\ABN.

　　3.5 小结。

　　PPP项目的高速发展，给商业银行带来了机遇和挑战。商业银行参与PPP项目，不仅是政府与社会资本合作推广的必然，又是商业银行提高市场竞争力及发掘利润增长点的重要手段。本章着重阐述商业银行PPP项目的服务方式，并针对复杂的项目情况，整合产品，开展PPP项目的综合金融服务。