民事检察建议与检察抗诉制度

　　一、民事检察建议梳理

　　公正与效率是诉讼活动追求的目的，也是民事检察部门履行职责的要求。以检察建议的主要功能为临界点，可以将检察建议划分为法律监督型检察建议和服务型检察建议。前者以保障司法审判的公正性与合法性为核心功能，而后者则以参与社会综合治理为主要功能。我国《民事诉讼法》中所规定的检察建议制度，作为与抗诉相配合的个案监督机制，自然属于法律监督型检察建议。用检察建议的方式进行法律监督，是检察机关在民行检察监督程序立法不完善的情况下，着眼维护司法公正和司法权威，依据法律原则和立法精神，在履行民行检察监督权上的发展和创新。

　　（ 一） 法律监督型检察建议类型化辨析

　　为弥补单一抗诉监督方式的不足，检察机关依据宪法和法律原则性的规定，在民事诉讼监督实践中创设了检察建议的监督方式。检察建议对上级检察机关负责办理的抗诉案件起到了分流的作用，有效缓解了民事行政检察办案工作“倒三角”结构矛盾问题，同时也减轻了当事人的诉累，提高了诉讼监督效率，在司法实践中取得了良好的法律效果和社会效果。修改后的民事诉讼法以法律的形式确认了检察建议的监督方式，在民事诉讼中检察机关可以在以下两种情形下向法院提出检察建议： 一是对已经发生法律效力的判决、裁定，发现有修改后《民事诉讼法》第二百条规定的情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的情形； 二是对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为。

　　第一种检察建议又称为“再审检察建议”,主要是指检察机关对一些民事申诉案件，不采取抗诉的方式启动再审程序，而是向人民法院提出检察建议，由人民法院自行启动再审程序进行重新审理。根据法律规定区县检察机关只有提请抗诉权，一般抗诉的程序往往是下级检察机关提请上级检察机关抗诉，上级检察机关向同级法院提出抗诉。再审检察建议的出现，实现了同级检察机关发现同级人民法院生效裁判存在错误，直接向同级人民法院发送检察建议，由同级人民法院自行启动审判监督程序进行自我纠正，省去了抗诉的复杂程序，是对检察监督权实现方式的有效探索。个案再审检察建议的运用既可以缓解检法两家的直接矛盾冲突，又可以达到纠正错案的目的，同时也实现了司法资源的合理利用及司法成本的节约。

　　第二种检察建议又称为“诉讼监督型检察建议”,主要是针对检察机关在审查民事行政申诉案件，履行法律监督职责过程中，对人民法院诉讼中不至于引发再审的违法情形进行监督。该类检察建议主要适用于以下几种情形： （ 1） 原裁判确有错误，但显著轻微，无须启动再审程序的； （ 2） 执行、调解、特别程序等领域存在程序违法问题，需要监督的； （ 3）人民法院的庭审活动违反法律规定，但不属于抗诉范围之内的。司法实践中，该类检察建议以灵活多变的形式对抗诉方式的局限性进行了有效的补充，其在提升执法理念和执法效果方面发挥了重要作用。

　　（ 二） 检察建议的特性及功能

　　检察建议作为抗诉监督方式的补充，有着其自身鲜明的特点：

　　其一，监督方式具有高效性。根据现行法律规定，基层检察机关办理的对同级人民法院生效裁判进行申诉的案件，须经上一级检察机关审查后才能提出抗诉，这就出现了两级检察机关重复审理同一案件的情形，造成一件抗诉案件，从基层检察机关审查申诉到提请或建议提请抗诉再到上级检察机关抗诉，一般要经过一年甚至更长的时间，案件再审开庭到改判又需要几个月的时间，程序繁冗，周期过长。而检察建议由于不受审级的限制，可由同级检察机关直接向同级法院提出，且一般已经经法检两家协商，达成初步共识，办案周期会大幅度缩短，运用起来灵活而高效。

　　其二，监督内容具有全面性。区别于抗诉方式，检察建议的监督范围更为广泛，监督内容更为全面。

　　其适用的案件范围不仅包括抗诉适用的案件范围，还包括现行法律、司法解释明确排除在抗诉监督之外的内容，如未损害国家利益、社会公共利益的调解案件，再如： 有些案件虽符合抗诉条件，但抗诉社会效果并不好的案件，如赡养费、抚养费、医疗费、标的物有保质期等类型案件，不及时解决纠纷将对当事人利益产生不可逆转或根本性的影响。此外，通过检察建议引起再审程序的，能有效避免抗诉工作中存在抗什么审什么，不抗不审的现象，使再审法院全面细致地审理案件。

　　其三，监督方式具有补充性。检察建议实际上是简化了抗诉程序，其出现源于抗诉这一单一的监督方式与民事检察监督对象多样性的矛盾，其能够有效减少抗诉这一单一监督方式给民事检察监督带来的限制，在监督内容上与抗诉具有相互补充性； 同时，由于检察建议不具有启动再审程序的强制性，是监督对象可以选择接受的相对“柔性”措施，法院、检察院只要事先进行必要的沟通和协商，一般较易达成共识，不但有利于人民法院作出正确裁判，也有利于增进当事人及社会对于法律的信仰和对于司法机关的信赖。此外，在有些可以抗诉但更适宜使用检察建议监督的案件中，一旦检察建议不被采纳，还可以运用抗诉方式强制启动再审程序，保障检察建议的监督效力，使得检察建议与抗诉这两种监督措施不仅在适用范围上可以相互补充，在手段上也可以交替使用，使民行检察监督手段更为丰富。

　　（ 三） 检察建议的法律效力

　　《民事诉讼法》仅仅规定了检察机关可以运用检察建议的监督方式，并未就检察建议的效力作出规定，而在“两高”《意见》第十条就针对法院的检察建议效力作出了确认。“人民检察院提出检察建议的，人民法院应当在一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。人民检察院对人民法院的回复意见有异议的，可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出。上一级人民法院认为人民检察院的意见正确的，应当监督下级人民法院及时纠正。”

　　根据上述规定，对法院发出的检察建议的效力有四： 一是启动效力，即引起法院的处理程序。人民法院必须对检察建议所针对的审判活动进行处理，不能置之不理。二是期限效力。人民法院应当在一个月内作出处理，不能久拖不决。三是回复效力。

　　人民法院应当将处理情况书面回复检察机关，不能内部消化。四是异议保障效力。检察机关对人民法院的回复意见有异议的，可以通过上级院提出，以此保障监督效果。

　　二、检察抗诉制度之现状

　　（ 一） 抗诉制度诉讼效率低

　　诉讼公正与诉讼效率往往是被作为两个相对的概念。在“法即正义”的传统法律价值观下，公正被赋予了更高的地位。但有一些新兴法学流派看来，效率的价值地位正日益提高，但在民事抗诉制度中还没有引起足够的重视。《民事诉讼法》规定检察机关抗诉职能由上级检察机关对下级检察法院的生效裁判提出抗诉，这意味着区县级检察机关没有抗诉权，大部分案件经历两级甚至三级检察机关审查，造成了大量人力、物力浪费。检察机关抗诉后，法院又要至少经历两级法院。同时，当某个案件尚在法院诉讼过程中时，其存在的错误就不可能适用抗诉程序。如要适用则需要等判决、裁定生效或走过再审程序，无形中延长了案件的审结时间，造成公正与效率价值的失衡。

　　（ 二） 抗诉制度会打破当事人之间的平衡

　　在法院民事诉讼中，双方当事人平等参加诉讼，法院居中裁判，形成等腰三角形的诉讼架构。抗诉再审程序，不管是作为诉讼参与者还是监督者，检察机关加入必然打破当事人之间的平衡，这种平衡的破坏在程序上表现为，检察机关支持一方当事人申诉主张启动再审出庭支持，为申诉方争取利益。即会使当事人依赖国家公权力，而不利于司法主体责任承担意识的养成。为避免这种后果的出现，除检察机关依法客观公正开展抗诉监督之外，还要寻求一种与抗诉互补的制度措施。

　　（ 三） 抗诉制度适用范围狭窄

　　由于抗诉制度实际上是对诉讼结果不公的监督为导向的，单一的抗诉监督模式导致民事诉讼检察监督在很大程度上存在“重实体、轻程序”的导向偏差，与诉讼监督应具有的程序正义理念有所不合。

　　抗诉制度对于法院诸如不立案也不出具书面裁定，对案件久拖不决、久拖不判等侵害当事人诉权的不作为违法行为毫无处理办法，对于侵害当事人其他权利的诉讼保全、司法拘留等诉讼违法行为也无能为力。以往检察机关在办理抗诉案件的过程中，甚至是在办理不立案、不抗诉案件以及检察机关促和解案件的过程中，发现有违反诉讼程序的审判违法行为，而只是由于案件在实体上不符合抗诉条件，大量的审判违法行为既没有被统计、追究，也没有向法院通报，法院对检察机关已经发现的诉讼违法行为既不知情又无法做出应有的反应。正是基于以上检察机关抗诉在司法实践中造成的一定范围和程度上的紧张和失衡，就必然需要创设一个与之平行的制度性措施来协调。

　　三、抗诉与检察建议协调型检察监督格局的建构

　　（ 一） 抗诉和检察建议的分工---功用划分

　　就抗诉制度而言，其诉讼性、层级化、刚性化等特征，决定了其主要适用于那些通过检察建议无法有效解决的案件，以及牵涉重大社会利益、具有较强规则宣示意义或存在严重违法情形的案件。根据民事诉讼法及相关司法解释，民事抗诉方式主要适用于以下三类错误的生效法律文书： （ 1） 判决。发现有修改后《民事诉讼法》第二百条规定的情形之一的均可进行抗诉，但法院依特别程序、公示催告程序作出的判决因最高人民法院司法解释的相关规定而无法通过抗诉方式进行监督。（ 2） 裁定。不予受理、驳回起诉、管辖权异议及终结诉讼的裁定，可以以抗诉方式监督，此处的终结诉讼的裁定属于法院对案件的最终处理结论，直接关系到当事人的诉讼权利和实体权利，应当属于抗诉的范围，但执行裁定及其他类型裁定则无法以抗诉方式监督。（ 3） 调解书。损害国家利益、社会公共利益的调解书可以抗诉方式监督，但单纯损害个人利益的调解书则被排除在外。

　　与此相对，检察建议作为一种非讼性、柔化性、同级性的监督机制，其主要的适用情形应当更为广泛。

　　具体包括： （ 1） 符合抗诉条件，但法检协商一致，人民法院同意再审的案件，其中包括未损害国家利益、社会公共利益，但违反自愿、合法原则的调解书； （ 2） 原裁判确有错误，但依法不能或不宜启动再审程序予以救济的情形； （ 3） 审判人员在审判监督程序之外的其他程序中存在违法行为的情形； （ 4） 法院在执行活动中存在违法行为情形的案件； （ 5） 争议数额及影响不大的案件，但是不足以影响案件正确裁判的案件。

　　（ 二） 抗诉和检察建议的协作---角色定位

　　抗诉与检察建议协调性检察监督格局的建构，应当努力提升检察机关在选择适用抗诉和检察建议时的协作性和相适宜性，合理协调好两种手段的衔接。从功能的协作角度上说，抗诉虽必然能够带来程序性效果，但这种检察权直接介入审判权的最为刚性的监督机制，并不一定能够获得实体性的收效，反而可能适得其反地造成法院与检察机关之间的敌对和互不信任的关系。而检察建议这一柔性化的监督方式，在很多情况下有助于法检之间的沟通和协商，使得检察机关的意愿能够以更为缓和的方式为法院所接受，最终通过更为自愿、和谐的方式实现维护司法裁判之公正性这一终极目标。

　　因此，笔者认为，检察建议与抗诉应当相互衔接，联动运用。对于符合抗诉条件又适合运用检察建议的案件，可优先考虑适用检察建议，以缩短诉讼周期，节约司法资源； 但对于原审裁判及调解书存在明显错误，或者审判人员在审理案件时有贪污贿赂、徇私舞弊、枉法裁判行为的案件则应适用于抗诉监督方式，以捍卫司法权威，强化检察监督； 对于已经发出检察建议，并经检察机关与法院协商，法院不予采纳再审意见，且符合抗诉条件的案件，检察机关应当依法提请抗诉，增强同级监督的效力和权威。

　　参考文献：

　　[1]李新生。 民事行政检察工作重点与案件审查实务[M].北京： 中国检察出版社，2013.

　　[2]汤维建。 新民事诉讼法适用疑难问题新释新解[M]. 北京： 中国检察出版社，2013.

　　[3]王学成。 法律监督权研究新视野[M]. 北京： 中国检察出版社，2011.